Javna uprava na Balkanu i u Evropi: Koliko smo daleko od razvijenih zemalja

Javna uprava predstavlja ključnu komponentu svake moderne države. Njena efikasnost, transparentnost i odgovornost direktno utječu na kvalitetu života građana, povjerenje u institucije i sposobnost države da provodi reforme i odgovori na izazove.

U zemljama zapadnog Balkana, reforma javne uprave već decenijama zauzima centralno mjesto u političkom diskursu i procesu evropskih integracija. Međutim, stvarni pomaci su često ograničeni, fragmentirani i usporeni.

U organizaciji Ureda koordinatora za reformu javne uprave i organizacije SIGMA nedavno je predstavljen Monitoring izvještaj o stanju javne uprave u BiH za 2024, u kojem je konstatovano da je postignut određen napredak u reformi javne uprave, ali i da se Bosna i Hercegovina nalazi ispod prosjeka ostalih pet zemalja Zapadnog Balkana (Sjeverna Makedonija, Srbija, Crna Gora, Albanija i Kosovo).

Koordinator za reformu javne uprave u BiH Darko Kasap naglasio je važnost SIGMA Principa javne uprave za koje je rekao da predstavljaju vrijedne smjernice za Bosnu i Hercegovinu, kao i ostale zemlje koje su u procesu pristupanja Evropskoj uniji.

“One su odličan analitički okvir za mjerenje rezultata javne uprave zemlje u usklađivanju sa principima evropskog administrativnog prostora i međunarodnim praksama i ostaju ključni dokument za mjerenje napretka spremnosti administracije u procesu pristupanja”, ocijenio je Kasap.

Kao ključni sistemski izazovi s kojima se suočava javna uprava u BiH navode se niska implementacija reformi zbog nedostatka političke pažnje i koordinacije, fragmentirano upravljanje koje komplikuje saradnju između različitih administrativnih nivoa.

“Reforma javne uprave u Bosni i Hercegovini znači brže usluge, manje papirologije i više transparentnosti u vlasti. Od suštinske je važnosti ne samo za jačanje upravljanja i poboljšanje javnih usluga, već i za podsticanje ekonomskog rasta i jačanje društvene kohezije. Ove promjene također su ključne za napredak na putu ka EU i za cjelokupni razvoj”, kaže Stefano Ellero, šef kooperacije u Delegaciji EU u BiH.

“Iako je generalni rezultat u ovoj oblasti nezadovoljavajući, određene institucije rade na svojoj otvorenosti i ostvaruju dobre rezultate. Od 61 organa uprave koji je bio obuhvaćen istraživanjem za 2023. godinu, a generalno i od svih institucija izvršne i zakonodavne vlasti u BiH, Ured koordinatora za reformu javne uprave ima najbolji rezultat kada su u pitanju otvorenost i transparentnost u Bosni i Hercegovini, sa 88 posto. Pored toga, ova institucija je treća najotvorenija institucija u regiji”, piše u Izvještaju “Otvorenost izvršne vlasti u Bosni i Hercegovini i regionu”.

Srđan Blagovčanin iz organizacije Transparency International BiH kaže da se suštinski iskorak u reformisanju javne uprave nije desio. Odnosno, sve u svemu, političke volje nema, a posljedično – ni kapaciteta za ozbiljnu reformu.

Danski model inspiracija za druge

Za razliku od zemalja Zapadnog Balkana, primjer uspješne javne uprave su nordijsko-baltičke zemlje, koje su uspjele provesti dubinske promjene koje su rezultirale funkcionalnim, profesionalnim i digitalno naprednim upravama.

Danska je već 1970. godine počela s dubinskom modernizacijom lokalne uprave, pokrećući reformu koja je označila početak prijenosa značajnih ovlasti s državnog na lokalni nivo. Time su postavljeni temelji za savremen model lokalne samouprave, u kojem lokalne jedinice dobijaju veću fiskalnu i funkcionalnu autonomiju, uključujući mogućnost upravljanja prihodima putem lokalnih poreza.

Nakon više decenija, Danska je 2007. godine provela jednu od najobuhvatnijih reformi javne uprave u Evropi, poznatu kao Strukturna reforma (Kommunalreformen). Tim procesom došlo je do drastičnog smanjenja broja općina – s 270 na 98, dok je dotadašnjih 13 okruga zamijenjeno s pet većih administrativnih regija.

Inicijativa za ovu reformu pokrenuta je 2002. godine kada je danski parlament formirao Komisiju za upravnu organizaciju. Zadatak tog tijela bio je da procijeni funkcionisanje tadašnjeg sistema javne uprave i predloži rješenja u skladu s promjenama u društvu i ekonomiji.

U Komisiji su bili predstavnici lokalnih i centralnih institucija, kao i eksperti iz različitih oblasti. Njihova analiza pokazala je da dotadašnja podjela odgovornosti i veličina administrativnih jedinica više ne odgovaraju složenim zahtjevima modernog društva.

Danski model inspirisao je i druge zemlje. Estonija je provela sličnu reformu 2017. godine, Latvija 2009. i ponovo 2021. godine, dok je Norveška proces teritorijalnog restrukturiranja provela 2020. godine. Brojne druge države razmatraju ili već provode slične promjene, u nastojanju da osnaže lokalne zajednice i povećaju efikasnost javne uprave.

Iako pojedine države na Balkanu nominalno prihvataju evropske standarde efikasnosti, transparentnosti i decentralizacije, u praksi su reforme često ograničene na kozmetičke promjene ili mehaničko usklađivanje sa zakonodavstvom EU, bez stvarnog pomaka u kvaliteti usluga ili odgovornosti uprave prema građanima.

Građanin na prvom mjestu

Dansko iskustvo pokazuje da uspješna reforma javne uprave zahtijeva jasno postavljene ciljeve, uključivanje svih nivoa vlasti, oslonac na domaću ekspertizu i, što je najvažnije, povjerenje građana u institucije koje provode promjene. Za zemlje Balkana, to ostaje izazov, ali i putokaz.

U nordijskim i baltičkim državama, reforma teritorijalne organizacije i javne uprave bila je važan strateški cilj, proveden planski i temeljito. Prosječna općina u Danskoj danas ima oko 57.000 stanovnika, što omogućava kvalitetno pružanje javnih usluga i racionalnije upravljanje resursima.

Slične reforme su provedene i u ostalim nordijskim i baltičkim državama. Finska, iako još uvijek ima više od 300 općina, kontinuirano podstiče njihovu konsolidaciju kroz fiskalne i administrativne podsticaje. Brojne finske općine, zbog svoje kopnene nepovezanosti, imaju ispod 10.000 stanovnika, ali ih karakteriše visok stepen međusobne saradnje i efikasne službe.

Ako usporedimo evropske zemlje sa zemljama Zapadnog Balkana, onda je najrelevantnije poređenje sa baltičkim zemljama, koje su površinski i brojem stanovnika najsličnije balkanskim zemljama.

Estonija je 2017. godine sprovela ambicioznu teritorijalnu reformu kojom je broj općina smanjen sa 213 na 79. Ova mjera povećala je operativne kapacitete lokalnih vlasti i omogućila racionalizaciju usluga.

Luukas Ilves, šef estonske informatičke službe, rekao je u intervjuu za WIRED 2024: „Ako imamo podatke koji pokazuju da građanin ima pravo na određenu uslugu, onda mu je trebamo automatski pružiti, bez potrebe da je sam traži.“

Latvija je prošla kroz sličan proces – prvo 2009, a zatim 2021. godine – pri čemu je broj lokalnih jedinica sveden na svega 43. Litvanija, iako nije prošla kroz tako radikalnu reformu, ima stabilnu mrežu od 60 općina, koje su dodatno organizovane kroz oko 500 manjih podjedinica zvanih seniūnijos, nešto poput mjesnih zajednica.

Glomazna balkanska administracija

Nasuprot tome, zemlje Zapadnog Balkana i dalje karakteriše visoka fragmentacija lokalne samouprave. Hrvatska, na primjer, ima čak 556 jedinica lokalne samouprave – 428 općina i 128 gradova – što je izrazito visok broj s obzirom na broj stanovnika zemlje. Takva fragmentacija često rezultira preklapanjem nadležnosti, administrativnom neučinkovitošću i ograničenim fiskalnim kapacitetima, posebno u manjim općinama.

Srbija ima 174 lokalne jedinice – 145 općina i 29 gradova – koje, međutim, spadaju među najveće u Evropi po broju stanovnika. To znači da postoji određena centralizacija na lokalnom nivou, ali i značajne razlike u kapacitetima između urbanih i ruralnih sredina.

Bosna i Hercegovina ima specifičnu, složenu strukturu s ukupno 143 općine – 80 u Federaciji BiH i 63 u Republici Srpskoj – uz dodatni nivo vlasti u obliku 10 kantona u Federaciji BiH, te dva entiteta i Brčko Distrikt. Ovakva višeslojna struktura otežava koordinaciju reformi i često rezultira preklapanjem i dupliranjem funkcija.

Slovenija, iako relativno mala, ima 212 općina, dok Crna Gora s nešto manje od 650.000 stanovnika ima samo 25 općina, što ukazuje na viši stepen centralizacije. Sjeverna Makedonija ima 80 općina, a Kosovo 38, pri čemu obje zemlje nastoje razvijati lokalnu samoupravu u okviru šireg procesa decentralizacije i evropskih integracija.

Zajednički izazovi u zemljama regije uključuju neujednačene kapacitete lokalnih jedinica, političku instrumentalizaciju lokalne samouprave, nedovoljnu fiskalnu autonomiju i često simboličke, a ne suštinske reforme. Za razliku od Danske i njenih nordijskih i baltičkih susjeda, gdje su reforme bile dio dugoročnog razvoja institucionalnog sistema, na Balkanu reforme javne uprave često ostaju u sjeni kratkoročnih političkih interesa.

Reforma javne uprave nije jednokratni poduhvat, već dugoročan proces koji zahtijeva političku volju, stratešku orijentaciju i uključivanje stručnjaka. Iskustva nordijsko-baltičkih zemalja pokazuju da su efikasnost, funkcionalnost i odgovornost ključni principi za izgradnju moderne uprave.

Zemlje Balkana imaju potencijal da kroz pametnu i inkluzivnu reformu unaprijede svoje javne sisteme i približe se standardima Evropske unije, ali samo ukoliko reforme budu vođene interesom građana, a ne političkih elita.