Lejla Balić: Strane sudije su garant nepristranog odlučivanja

U decembru će biti skoro tri pune decenije od potpisivanja Dejtonskog mirovnog sporazuma čiji je sastavni dio Aneks IV, odnosno Ustav Bosne i Hercegovine. Sve to vrijeme, u domaćim i međunarodnim akademskim i stručnim krugovima, vode se rasprave o specifičnostima ustava i ustavnog sistema Bosne i Hercegovine kojih je zaista mnogo.

Dr. Lejla Balić, vanredna profesorica sa Pravnog fakulteta Univerziteta u Sarajevu, čija je naučna oblast Ustavno pravo, kao najvažnije specifičnosti ustavnog uređenja Bosne i Hercegovine izdvaja: pravnu prirodu međunarodno ugovorenog ustava, oblik državnog uređenja, status etniteta, podjelu nadležnosti između Bosne i Hercegovine i entiteta, sistemsku ustavnu diskriminaciju bosansko-hercegovačkih građana, koncept konstitutivnih naroda kao nosioca suvereniteta…

„Možda je dobro podsjetiti na problem potpunog izostanka demokratske legitimacije Ustava Bosne i Hercegovine, što se u ranoj fazi dejtonske Bosne i Hercegovine smatralo nužnim za uspostavljanje mira. Postavlja se pitanje da li je prošlo dovoljno vremena da se preispita opravdanost ovakvog rješenja ili je bolje razmišljati na način gdje smo tu smo.“

• Kako komentirate posljednju presudu Evropskog suda za ljudska prava u predmetu ‘Kovačević’ i koliko je važna implementacija svih presuda?

– U predmetu „Kovačević protiv Bosne i Hercegovine“ Evropski sud za ljudska prava utvrdio je povrede člana 1. Protokola br. 12 (opšta zabrana diskriminacije) uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda u odnosu na aktivno biračko pravo. Ovakav ishod sudskog vijećanja je bio očekivan i predstavlja „razradu i nadogradnju“ stavova Evropskog suda u vezi sa etničkom diskriminacijom u ustavnom sistemu Bosne i Hercegovine. Stoga se presuda u predmetu „Kovačević“, kao što je i njome navedeno, u velikoj mjeri oslanja na ranije presude (Sejdić-Finci, Zornić, Pilav, Šlaku, Pudarić). Jednostavno rečeno one predstavljaju lice, a ova naličje istog sistemskog kršenja ljudskih prava u Ustavu Bosne i Hercegovine. Prethodne presude utvrdile su sistemsku diskriminaciju vezanu za pasivno biračko pravo (Ostalih i pripadnika konstitutivnih naroda iz „pogrešnog“ entiteta), a u predmetu „Kovačević“ je utvrđena sistemska diskriminacija svih građana Bosne i Hercegovine vezano za aktivno biračko pravo (u odnosu na izbor Predsjedništva Bosne i Hercegovine i Doma naroda Parlamentarne Skupštine Bosne i Hercegovine).

Implementacija svih spomenutih presuda je izuzetno važna, jer bi se time osigurala ravnopravnost svih građana Bosne i Hercegovine u političkim pravima, ali ispunio i jedan od uslova za pristupanje Evropskoj uniji. Presuda u predmetu „Kovačević“ važna je i iz drugih, sistemskih razloga. Evropski sud je još u predmetu „Pilav“ naglasio da je Predsjedništvo političko tijelo države, a ne entiteta čije odluke utiču na sve građane Bosne i Hercegovine. U vezi s tim, u predmetu „Kovačević“, Sud argumentuje da prilikom izbora Predsjedništva, niko ne bi trebao biti prisiljen da glasa samo prema propisanim etničkim linijama. Ovakav stav ujedno je i potvrda ranijeg tumačenja Ustavnog suda Bosne i Hercegovine da članovi Predsjedništva ne predstavljaju konstitutivne narode već građane koji su ih birali, neovisno o njihovom etničkom porijeklu. Značaj presude ogleda se i u tome što Evropski sud jasno daje prioritet političkom, a ne etničkom predstavljanju, a što dovodi u pitanje aktuelni režim konsocijacijske demokratije utemeljen na tzv. power-sharingu između konstitutivnih naroda.

• Kako spriječiti zloupotrebu koncepta ‘konstitutivnosti naroda’ i ‘veto mehanizma’?

– U političkoj praksi Bosne i Hercegovine česte su zloupotrebe koncepta konstitutivnosti naroda, na način da se pojedinci u više izbornih ciklusa izjašnjavaju kao pripadnici različitih konstitutivnih naroda ili Ostalih da bi ostvarili pravo na izbor ili imenovanje na pozicije javne vlasti. Tehnički, to se može lako riješiti potpisivanjem izjave o izjašnjavanju pripadnosti određenom konstitutivnom narodu ili Ostalim, a koja bi se arhivirala i ne bi se mogla promijeniti duži vremenski period. Međutim, činjenica da se svako može izjasniti kao Srbin, Hrvat, Bošnjak i time ostvariti pravo na učešće u državnim institucijama i sve što to nosi, govori koliko je sam koncept apsurdan, a Evropski sud je utvrdio i suprotan demokratskim standardima.

Pitanje „veto mehanizama“ koje se u Bosni i Hercegovini implementira kroz institut zaštite vitalnog interesa konstitutivnih naroda je specifičan institut ustavnog prava čije različite modalitete nalazimo u ustavnima država sa heterogenim sastavom stanovništva. Direktno je povezana sa pravom na autonomiju određene grupe stanovništva da samostalno odlučuje o identitetskim pitanjima (tradicionalno-kulturalnim, vjerskim, jezičkim..). U Bosni i Hercegovini se odstupilo od osnovne namjene veta, jer klubovi konstitutivnih naroda mogu zaustaviti zakonodavni proces u svim oblastima. Zloupotreba veto mehanizma se može djelimično izbjeći time što bi se unaprijed precizirala i restriktivno utvrdila pitanja i vrijednosti od značaja za identitet konstitutivnih naroda koja se mogu štiti tzv. etničkim vetom. Izuzetno je važno da se etnički veto, posebno ako je apsolutni, ne može koristiti za pitanja koja se reflektuju na sve članove političke zajednice.

• Jesu li etnički i građanski model uređenja Bosne i Hercegovine međusobno suprotstavljeni ili se ipak može naći balans?

– Odredbe Ustava Bosne i Hercegovine o izboru i sastavu državnih institucija balansiraju između etničkog i građanskog modela uređenja Bosne i Hercegovine sa tendencijom dominacije etničkih elemenata, što rezultira brojnim ustavnim antinomijama. Posebno problematične su diskriminatorske odredbe o sastavu Predsjedništva Bosne i Hercegovine i Doma naroda Bosne i Hercegovine, kao i predimenzionirane ovlasti Doma naroda Bosne i Hercegovine koje su direktno suprotstavljene načelima parlamentarne demokratije i konceptu ljudskih prava. Balans se može naći, ali isključivo izmjenom Ustava u skladu sa presudama Evropskog suda za ljudska prava, a koje podrazumijevaju razlikovanje između etničkog i teritorijalnog predstavljanja, te uređenjem statusa individualnih i kolektivnih prava prema međunarodnim standardima. Tu prije svega mislim da je potrebno osigurati određene mehanizme zaštite kolektivnih prava, ali da je garancija i zaštita individualnih prava imaju prioritet, što je u biti i utvrđeno članom II Ustava Bosne i Hercegovine.

• Kako gledate na današnji položaj Ustavnog suda Bosne i Hercegovine i je li neophodno da se zadrže strane sudije?  

– Ustavni sud Bosne i Hercegovine djeluje kao nezavisna državna institucija, koju u ustavnom sistemu Bosne i Hercegovine određuju dva važna obilježja. Jedno je da u radu Ustavnog suda, ravnopravno sa domaćim sudijama sudjeluju i strane sudije. Drugo obilježje je da se radi o instituciji u kojoj nije propisano niti tzv. etnitetsko niti etničko odlučivanje, već se odluke donose većinom glasova svih sudija. Upravo su to i razlozi što Ustavni sud Bosne i Hercegovine nije bio podložan različitim blokadama i zloupotrebama koje prate rad Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, Predsjedništva Bosne i Hercegovine, ali i Vijeća ministara Bosne i Hercegovine. Strane sudije su do sada bile veoma važan faktor koji je bio i garant nezavisnog i nepristranog odlučivanja, oslobođenog etničkih ili entitetskih preferencija. Znam da se sa ovim stavom ne slažu predstavnici političkih elita.

Također, većina stranih sudija bili su odlični poznavaoci Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i prakse Evropskog suda za ljudska prava, te je i njihov doprinos s tog aspekta značajan. Svjesna sam da je pitanje stranih sudija spomenuto u Mišljenju Evropske komisije među 14 prioriteta za pristupanju Bosne i Hercegovine Evropskoj uniji, ali ne bih se složila da treba imati prioritet nad implementacijom presuda Evropskog suda za ljudska prava, formiranjem državnog vrhovnog suda, prenosom dijela nadležnosti sa entiteta na državu, definisanjem integracijske klauzule kao ustavnog načela i dr. Međutim, kada se ispune i svi drugi uslovi, izuzetno je važno da reforma Ustavnog suda ne dovede u pitanje nezavisnost ovog tijela, odnosno da sastav Ustavnog suda ne bude etnički determiniran, kao i da se zadrži princip većinskog odlučivanja bez primjesa etničkog ili entitetskog glasanja.

• Kakva su Vaša predviđanja i očekivanja u budućnosti kada je riječ o Bosni i Hercegovini?

– Odgovor na ovo pitanje je vrlo kratak: optimista sam, možda i bez pokrića. Vjerujem da će građani Bosne i Hercegovine shvatiti da je njihova budućnost i budućnost naše djece u našim rukama, te da su izbori način da se situacija promijeni na bolje. Da će građani podržati lidere koji pozivaju na kompromise i evropski put Bosne i Hercegovine, a ne one koji svjesno stvaraju tenzije da bi ostali na vlasti, ne obazirući se na to što sve više mladih napušta Bosnu i Hercegovinu.