Čemu služe opštine sa manje od 100 stanovnika

“Dobar dan, gospodin Petar Preočanin, načelnik Općine Civljane? – Petar jesam, a načelnik sam još do maja i poslije više neću biti”, početak je telefonske konverzacije sa prvim čovjekom sićušne lokalne zajednice u Hrvatskoj.

Telefon je bio jedina opcija, jer na mail naznačen na službenoj stranici Općine, čije se sjedište nalazi u sredini trougla kojega sačinjavaju Cetina, Vrlika i Kijevo, niko ne odgovara. Zato je naveden načelnikov broj mobilnog telefona. I ne samo da ga zovu novinari.

“Jel` istina da pored načelničke funkcije obavljate i poslove komunalca i grobara? – Istina je, i ne samo to…”, ne pravdajući se potvrđuje načelnik jedne od najmanjih općina u Hrvatskoj, koji je nadležan za 137 stanovnika.

Ne tako daleko ili barem nedaleko, posmatrajući karte i zamišljajući zračnu liniju, nalazi se Istočni Drvar u Bosni i Hercegovini. On ima 79 stanovnika i sjedište je opštine koju sačinjavaju tri naselja. Tri naseljena mjesta ima i Istočni Mostar, s tim da broji “čak” 257 stanovnika.

“Opština Jezero ima oko 1.300 stanovnika. Budžet iznosi 850.000 maraka, uvećan za donatorske projekte. Vlastita sredstva nisu dovoljna za osnovne potrebe, pa kao izrazito nerazvijena opština Vlada RS-a godišnje dobije 90-100 hiljada maraka. Nije bilo pokušaja pripajanja nekoj drugoj opštini”, riječi su načelnice Snežane Ružičić.

Zašto postoje ‘minijaturne opštine’?

Kupres u RS-u ima 300 stanovnika u četiri naselja, Petrovac 361 stanovnika u šest naselja, Trnovo (RS) 205 stanovnika u 25 naselja i u prošloj budžetskoj godini su grantovi i transferi sa nivoa entiteta činili oko 40 posto prihodovne strane.

“Općina Pale-Prača u Federaciji BiH ima 904 stanovnika. U 2020. godini izvršenje Budžeta je iznosilo 830.028 KM. Od tog iznosa čak 74,70 posto sredstava ili 619.977 KM je došlo iz budžeta viših nivoa vlasti. Ostatak su vlastiti i prihodi međunarodnih organizacija. Općina Pale je jedna od tri lokalne zajednice koje čine Bosansko-podrinjski kanton Goražde. Nije bilo pokušaja ukidanja i pripajanja drugim jedinicama, jer bi se u tom slučaju trebao izmjeniti  ustav Federacije i BPK Goražde”, napominju nam iz Općine Pale Prača.

U Federaciji BiH su male općine još i Dobretići i Trnovo. Zašto one postoje, koja im je svrha i koliko to košta su samo neka od pitanja koja se često postavljaju, dok potpuni odgovori nikada ne dolaze.

Sve pomenute lokalne samouprave veže činjenica da se nastale ratnim razgraničenjima i njihovo ukidanje ili pripajanje drugim centrima, koji barem imaju svu potrebnu infrastrukturu dostojnu 21.vijeka, su pomalo i bogohuljenje. Iziskuje komplikovane zahvate u ustavna pitanja opterećena bremenom politikanstva.

U entitetu Republika Srpska je malo jednostavnija situacija, pa je kasnije ustanovljena Opština Stanari, a sve češće se govori i o osnivanju opštine Kozarac.

“Jedinice lokalne samouprave u Srpskoj koje imaju manje od 1.000 stanovnika,  nastale su povlačenjem međuentitetske linije i naslijedile su rijetko naseljen i nisko urbanizovan prostor, izvan glavnih saobraćajnih komunikacija i bez pravog urbanog sjedišta. 2008. godine smo sproveli javnu raspravu u tim malim opštinama. Rezultat je bio opšte negodovanje stanovništva po pitanju teritorijalnih promjena i eventualnih izmjena njihovog statusa. Što se tiče teritorijalne reorganizacije Republike Srpske, prije svega je potrebno voditi računa o interesima i potrebama građana tih opština. Također, praksa je pokazala da gašenje administrativnog aparata prati i raseljavanje stanovništva sa nekog područja”, navode iz Ministarstva uprave i lokalne samouprave RS-a.

Funkcionalna osnova

I Srbija ima svoje male opštine. Recimo Crna Trava, Ćićevac…Međutim, tamošnje Ministrastvo državne uprave i lokalne samouprave je rezolutno:

“U Srbiji ne postoje ‘patuljaste’ jedinice lokalne samouprave, jer i najmanja jedinica lokalne samouprava u Srbiji je višestruko veća od najmanjih jedinica lokalne samouprave u regionu”.

Kažu da je u prethodnih deset godina bilo nekoliko inicijativa za osnivanje novih opština koje nisu razmatrane, jer nisu formalno ni predložene, odnosno ostale su na nivou neformalnih prijedloga.

“Jedinice lokalne samouprave predstavljaju ‘tradicionalne’ opštine i gradove koji postoje u nepromenjenom sastavu već nekoliko decenija. Formiranje novih i gašenje postojećih jedinica lokalne samouprave je postavljeno na funkcionalnoj osnovi, a ne prema fiksno propisanim uslovima.

Zakonom o finansiranju lokalne samouprave uređuje se obezbeđivanje sredstava opštinama, gradovima i gradu Beogradu, kao I kriterijumi za iznose sredstava za transfere jedinicama lokalne samouprave u zavisnosti od stepena razvijenosti (I, II, III, IV grupa i devastirana područja) jedinice lokalne samouprave. Iznosi transfera jedinicama lokalne samouprave postoje u Zakonu o budžetu za svaku kalendarsku godinu. Također, u Zakonu postoje utvrđeni kriterijumi za izračunavanje transfera jedinicama lokalne samouprava”, kažu iz resornog ministarstva Srbije.

Deset hiljada stanovnika je u Srbiji nekada bio uslov. To je praksa i u Hrvatskoj, s tim da se lokalna samouprava tada automatski proglašava gradom.

“Međutim, zakon isto tako dopušta odstupanje od potonjeg kriterija, ukoliko postoje posebni povijesni, gospodarski ili geoprometni razlozi. Ovi posebni razlozi nisu detaljnije obrazloženi pa je prilično nejasno kako ih konkretno primijeniti. Najkraće rečeno, jedinice lokalne samouprave u Hrvatskoj se osnivaju političkom voljom predstavničkog tijela na nacionanalnoj razini, odnosno Hrvatskog sabora, a o istoj toj političkoj volji ovisi i stjecanje statusa grada za pojedinu lokalnu jedinicu koja iskaže takav zahtjev”, smatra dr. Jakša Puljiz sa Instituta za razvoj i međunarodne odnose iz Zagreba.

‘Manje jedinice su neke od najbogatijih’

Prema posljednjim dostupnim podacima Ministarstva financija RH, proračun svih jedinica lokalne samouprave je u 2019. godini iznosio 24,2 milijarde kuna (3,2 milijarde eura), što predstavlja oko 17,3 posto prihoda proračuna središnje države u istoj godini. Od toga se na gradove odnosilo 18,2 milijardi kuna (2,4 milijardi eura), a na općine oko šest milijardi kuna. Dakle, na manje lokalne jedinice otpada oko jedne četvrtine ukupnih prihoda na lokalnom nivou.

“Kod manjih jedinica prisutne su velike razlike u pogledu fiskalnog kapaciteta, pa su tako neke od najbogatijih jedinica upravo manje jedinice, gledano prema broju stanovnika. Radi se uglavnom o lokalnim jedinicama u priobalju i na otocima koje su zahvaljujući vrlo razvijenom turizmu ostvarile vrlo visoke proračunske prihode kao i standard komunalnih usluga. S druge strane, postoje brojne male lokalne jedinice, uglavnom u kontinentalnom dijelu koje uslijed vrlo niske razine ekonomske razvijenosti bilježe prilično male proračunske prihode po stanovniku. Središnja država pomaže takvim jedinicama s niskim fiskalnim kapacitetima kroz tzv. sustav fiskalnog izravnanja, koji de facto pune bogatije lokalne jedinice. Procjenjuje se da se godišnje tako preusmjeri sredstava u vrijednosti od oko dvije milijarde kuna (264 miliona eura)”, precizira Puljiz.

Prirodne migracije neminovno čine svoje, pa ambiciozniji mladi ljudi skloniji modernizaciji napuštaju male sredine. Veliki broj lokalnih jedinica u Hrvatskoj rezultat je promjena sistema lokalne samouprave iz 1992. godine kojeg obilježava proces teritorijalnog fragmentiranja, odnosno snažnog povećanja broja lokalnih jedinica, s relativno malim brojem stanovnika.

“Vrijeme je pokazalo kako u velikom broju slučajeva novonastale općine nemaju dovoljno razvojnih, a prije svega ljudskih resursa da snažnije potaknu vlasititi društveno-ekonomski razvoj. Deficit upravljačkih kapaciteta sve više postaju prepreke koje se vremenom usložnjavaju. Tako danas lokalne jedinice moraju biti u stanju baviti se temama poput digitalne infrastrukture i digitalizacije javnih usluga, cirkularne ekonomije, demografske obnove, socijalnog poduzetništva…, a za što veliki broj lokalnih jedinica naprosto nema dovoljno znanja. Premda se kontinuirano mogu čuti pozivi na smanjenje broja gradova, općina i županija, kako od strane političara, tako i od pojedinih predstavnika akademske zajednice, modeli spajanja manjih  lokalnih jedinica, odnosno njihovog eventualnog pripajanja većim  susjednim jedinicama do sada u Hrvatskoj nisu  bili dovoljno detaljno razrađeni”, zaključuje Puljiz.

Niko od kontaktiranih lokalnih zajednica nije želio otkriti precizan broj zaposlenih u administraciji i u predstavničkim tijelima. Kao takvi će “živjeti” još dugo, balansirajući svoju poziciju između straha za potpuno iseljavanje i populizma.