Šengenski sporazum doveden u pitanje zbog sigurnosti Evrope

Dok se Evropska unija priprema da u 2025. godini proslavi 40. godišnjicu potpisivanja Šengenskog sporazuma, nedavne mjere Njemačke – povezane s proširenjem ograničenja te kontrolama i inspekcijama na granicama pod izgovorom borbe protiv kriminala i neregularnih migracijskih tokova – predstavljaju udarac slobodi kretanja za Evropljane i oživljavaju stare sumnje o budućnosti evropske integracije.

Na zvaničnoj web-stranici Šengenskog sporazuma stoji da je, uprkos tome što je Sporazum široko prihvaćen, korak ka ukidanju granične kontrole između evropskih zemalja ubrzo naišao na brojne praktične teškoće zbog obimnosti zadatka, broja zemalja obuhvaćenih Sporazumom i relevantnih tehničkih aspekata.

Uprkos ovim i drugim teškoćama, diplomatski napori rezultirali su Šengenskim sporazumom 14. juna 1985. godine, koji predlaže eksperimentalno ukidanje graničnih kontrola.

Sporazum je potpisan u blizini općine Schengen u Luksemburgu, a prvobitno su ga potpisale Belgija, Francuska, Njemačka (tadašnja Zapadna Njemačka), Luksemburg i Nizozemska.

Trebalo je gotovo deset godina da Sporazum stupi na snagu, a prvobitnim potpisnicama pridružilo se još 20 zemalja tokom narednih decenija.

Sporazum iz Schengena je 1990. godine proširen drugim Šengenskim sporazumom, kojim je uveden zajednički vizni režim, a koji je stupio na snagu 1995. godine u sedam zemalja. Nakon devet godina, Sporazum je integriran u pravni sistem Evropske unije.

Šengenskim sporazumom obuhvaćena je površina od 4,3 miliona kvadratnih kilometara, na kojoj živi gotovo 420 miliona ljudi. Osim toga, šengenska zona omogućava državljanima 59 zemalja svijeta da uđu u nju bez vize. To dodatno jača status Evropske unije kao jedne od najatraktivnijih destinacija za turiste u svijetu.

Uprkos krizama kroz koje je prošla Evropska unija, uključujući finansijsku povezanu s eurozonom prije jedne decenije, šengenska zona je ostala kohezivna i predstavljala je spas za zemlje ovog bloka kako bi održale kretanje trgovine, privrede i protok dobara. Uz sve to, Sporazum je donedavno uspio opstati pred nekoliko testova.

Prijelomna 2015. godina

Masovni priliv izbjeglica sa Bliskog istoka i iz Azije, čiji broj je 2015. godine premašio milion, potaknuo je neke zemlje Evropske unije, među kojima su Austrija, Mađarska, Slovenija, Švedska i Danska, da uvedu stroge kontrole na granicama, što je tada predstavljalo prijetnju Šengenskom sporazumu.

Nakon toga, pandemija je natjerala nacionalne vlade da pribjegnu privremenim mjerama izolacije. To je negativno utjecalo na slobodu kretanja, ali je Šengenski sporazum ostao na snazi nakon što je prošla opasna faza pandemije masovnim provođenjem kampanja vakcinacije na globalnom nivou.

Međutim, čim je zdravstvena kriza prošla, broj izbjeglica je ponovno porastao te je u 2023. godini premašio milion prvi put od 2016. godine, dostižući rekordnu cifru od 1,14 miliona. To je dovelo do pogoršanja krize pretrpanosti u centrima za smještaj azilanata u većini zemalja Evropske unije.

Uprkos tome, rasprave i pregovori između zemalja Evropske unije o politici migracije i azila nisu predstavljali direktnu prijetnju Šengenskom sporazumu, dok potez Njemačke nakon incidenta s nožem koji je počinio azilant u gradu Solingenu nije pokrenuo pitanja o budućnosti Sporazuma.

Nije jasno do koje mjere bi potez Njemačke zbog incidenta s nožem mogao predstavljati prijetnju opstanku Sporazuma, ali, u svakom slučaju, konzervativci u zemlji i desničarske stranke širom Evrope zahtijevaju korake i odluke nezavisne od bilo kakve obaveze koju nameće Šengenski ili bilo koji drugi sporazum.

Posmatrači strahuju da bi bilo kakvo političko preispitivanje Sporazuma u režiji Berlina moglo dovesti do ozbiljnih i neviđenih posljedica, s obzirom na utjecaj Njemačke kao vodeće sile Evropske unije.

Istovremeno, evropski zvaničnici izražavaju i sigurnosnu zabrinutost zbog Mađarske, koja je zaprijetila da će neregularne migrante uputiti u Brisel kao odgovor na kaznu od 200 miliona eura koju je Evropski sud pravde izrekao Budimpešti zbog kršenja prava migranata.

Budimpešta se suočava s kritikama zbog proširenja svog sistema za izdavanje nacionalnih ličnih karata na građane Rusije i Bjelorusije, za što Evropska komisija kaže da bi moglo predstavljati zaobilaženje sankcija i ugroziti sigurnost cijele šengenske zone.

Sukob o nadležnosti

Iako su granične kontrole u suprotnosti s duhom Šengenskog sporazuma, on dozvoljava zemljama članicama da uvedu privremene kontrole na svojim granicama u slučaju visokih rizika po javni red i unutrašnju sigurnost.

Trajanje tih kontrola određeno je da bude šest mjeseci, ali su početkom 2024. godine usvojene izmjene prema kojima je njihovo trajanje povećano na dvije godine, uz mogućnost produženja dva puta po maksimalno šest mjeseci.

Međutim, arhiva Evropske komisije pokazuje da je od 2006. godine podnesen 441 zahtjev za privremenu kontrolu na granici, od kojih je samo 35 zahtjeva podnesenih prije 2015. godine. Ova statistika pokazuje da je učestalo pribjegavanje zemalja članica šengenske zone privremenim graničnim kontrolama u suprotnosti s pravilima Sporazuma, koji takve korake ostavlja kao posljednja moguća rješenja.

Nacionalne politike vlada navele su Evropsku komisiju da u aprilu 2014. godine pozove zemlje članice da postepeno ukinu privremene granične kontrole. No, ova situacija često dovodi do sukoba između Evropske komisije i nekih desničarskih vlada o nadležnosti.

Naprimjer, Evropski sud pravde je 2022. godine donio odluku kojom osuđuje Austriju zbog kršenja šengenskih pravila proširenjem privremene kontrole na granicama s Mađarskom i Slovenijom, ali je Beč nastavio provoditi svoju politiku, oslanjajući se na sigurnosna opravdanja.

Teoretski, ne postoje snažne garancije koje mogu ukinuti ili ograničiti politike nacionalnih vlada u pogledu kontrole granica.

Na stranicama šengenskog sporazuma navodi se da pravilo o privremenoj suspenziji Sporazuma dozvoljava bilo kojoj od zemalja šengenske zone da ponovno uvede graničnu kontrolu. Međutim, ovaj korak se može koristiti samo u izuzetnim slučajevima koji predstavljaju ozbiljnu prijetnju nacionalnoj sigurnosti ili javnoj politici te zemlje.

Osim toga, Evropski parlament i Evropska komisija, kao i šira javnost, moraju biti obaviješteni ako neka zemlja poduzme ovaj neuobičajen korak.

Granična kontrola u Njemačkoj

Saila Heinikoski, istraživačica na Finskom institutu za međunarodne poslove, kaže da postoje sumnje u spremnost zemalja šengenskog prostora da ukinu granične kontrole u skorijoj budućnosti zbog poruka koje šalju te politike, poput davanja utiska građanima, drugim zemljama Evropske unije i potencijalnim migrantima da postoji vanredna situacija u Evropi s kojom se vlada suočava.

Odluka Njemačke se uklapa u ovaj kontekst, s obzirom na to da je njemačka ministrica unutrašnjih poslova Nancy Faeser naredila uvođenje privremene kontrole na svim njemačkim kopnenim granicama kako bi se smanjio broj neregularnih ulazaka.

Očekuje se da će dodatne kontrole trajati šest mjeseci, što je još jedna prepreka za slobodu kretanja unutar Evropske unije.

Od oktobra 2023. godine ove prepreke su prisutne na graničnim prijelazima s Poljskom, Češkom i Švicarskom, pored kopnenih granica s Austrijom, gdje Njemačka od septembra 2015. godine primjenjuje slične mjere za ograničavanje neregularnih migracija. Mjere su više puta produžavane i nastavit će se do 15. decembra.

Iako je Njemačko ministarstvo unutrašnjih poslova obećalo da će federalna policija provoditi ove kontrole na fleksibilan način i s fokusom na smanjenje onoga što bi moglo predstavljati neprijatnost za putnike ili ometati trgovinu, to ne predstavlja pravu garanciju.

Ove mjere naišle su na kritike bivšeg predsjednika Evropske komisije Jean-Claudea Junckera, koji je implicitno kritizirao postavljanje fiksnih kontrolnih punktova na granicama, posebno na granici s Luksemburgom, gdje dnevno prelazi gotovo 50.000 Nijemaca zbog posla.

“Postignuća evropske integracije sada su sasvim jednostavno dovedena u pitanje, što me zabrinjava”, rekao je Juncker njemačkim medijima, dodajući da “ne treba dozvoliti da se ponovno pojave granice u glavama i srcima ljudi”.

Zemlje koje su prethodile Njemačkoj

Njemačka nije jedina niti prva zemlja koja je uvela strožije mjere na svojim granicama. Prije nje je najmanje sedam zemalja šengenske zone uvelo privremene granične kontrole.

Austrija

Počela je provoditi privremene mjere pojačanog nadzora i inspekcije na granicama s Češkom, koje će trajati do sredine oktobra 2024. godine, te s Mađarskom, koje će trajati do 11. novembra tekuće godine.

Mjere imaju za cilj smanjenje ilegalne migracije i smanjenje pritiska na sistem azila, kao i sprečavanje potencijalnih prijetnji s Bliskog istoka zbog rata u Pojasu Gaze. Mjere su, također, usmjerene na špijunske aktivnosti povezane s ruskom invazijom na Ukrajinu i internet prevare.

Francuska

Pariz je poduzeo mjere na svojim unutrašnjim granicama u periodu od početka maja do 31. oktobra i to u skladu s pojačanim sigurnosnim protokolom uoči Olimpijskih igara koje su privukle milione posjetilaca u Francusku.

Pariz je svoj korak opravdao i borbom protiv ilegalnih ulazaka migranata, posebno iz Turske i sjeverne Afrike, te suzbijanjem terorističke prijetnje.

Italija

Nakon preuzimanja predsjedavanja G7, Italija je uvela izuzetne mjere za pooštravanje nadzora i inspekcija na granicama do 18. decembra 2024. godine pod izgovorom rješavanja rizika od infiltracije ekstremista i u iščekivanju reperkusija rata u Gazi te priliva neregularnih migranata.

Slovenija

Poduzete su mjere kontrole na njenim granicama s Hrvatskom i Mađarskom povodom Evropskog prvenstva u fudbalu u Njemačkoj i Olimpijskih igara u Parizu, a očekuje se da će one ostati na snazi ​​do 21. decembra.

Među razlozima za ovu odluku su, prema slovenskim vlastima, i „sve veća nestabilnost na Bliskom istoku, ruska invazija na Ukrajinu, organizirani kriminal i terorističke prijetnje“.

Skandinavske zemlje

U mjerama ograničavanja kretanja nisu zaostale ni zemlje Skandinavije, među kojima je i Norveška, koja nije članica Evropske unije i potpisnica Šengenskog sporazuma, a koja je, zajedno s Danskom i Švedskom uvela mjere 12. maja, koje će trajati do 11. novembra.

Danska i Švedska su svoje mjere pravdale strahom od posljedica rata u Gazi te strahom od reakcija na skrnavljenje Kur'ana 2023. godine, dok je Oslo te mjere pravdao „rastućom prijetnjom vitalnoj infrastrukturi i operacijama ruskih obavještajnih službi, koje prijete norveškom izvozu plina i vojnoj podršci Ukrajini”.

Opravdanja sigurnosnim razlozima

Prema Šengenskom sporazumu, ukidanje graničnih kontrola ima za cilj omogućavanje Evropljanima da se kreću slobodno i bez ograničenja, što povećava obim poslovanja i trgovine unutar i između zemalja članica, čime se poboljšava životni standard miliona ljudi.

Međutim, sve veća opravdavanja graničnih kontrola sigurnosnim razlozima, povećan utjecaj desničarskih stranaka te sukobi između nacionalnih vlada i institucija Evropske unije o nadležnosti čine ciljeve Šengenskog sporazuma ugroženijima više nego ikada prije.

“Šengenska zona nije na ivici propasti, ali posljednji događaji pokazuju i to da su nedavne reforme predstavljene kao korak ka očuvanju prostora bez granica bile same po sebi iluzija. Budućnost šengenske zone će vjerovatno ostati obilježena visokim stepenom nelagode i neizvjesnosti”, ocijenio je Alberto Horst Neidhart, analitičar u Centru za evropsku politiku.