Raičević: Na poštovanju ‘ekoloških’ zakona vidi se sva (ne)moć pravne države

Zdravlje građana Srbije, samim tim i njena budućnost, već dugo je ugroženo zagađenjem životne sredine – od NATO bombardovanja čije posledice ni 20 godina kasnije nisu sistematski ispitane, preko stotina sanitarno neuređenih deponija koje truju vazduh i zagađuju podzemne vode, do sve aktuelnijih velikih zagađivača, uglavnom stranih kompanija, koje su sa svojim prljavim tehnologijama i došle u Srbiju jer se u njoj ekološki standardi ne poštuju.

O procesu koji prati izdavanje tzv. ekoloških dozvola, razgovaramo sa dr Jagošem Raičevićem, bivšim direktorom Nuklearnih objekata Srbije i Laboratorije za zaštitu od zračenja Instituta Vinča. Smatra da transparentan proces izdavanja dozvola za zagađivanje životne sredine u Srbiji ne postoji jer “ne postoji nezavisno regulatorno telo za zaštitu životne sredine”. Prema Raičeviću, Agencija za zaštitu životne sredine, koja u svetu predstavlja takav – regulatorni organ, kod nas služi “kao servis za očitavanje monitoring opreme – dakle, paravan da se sakrije nerad i javašluk u ovoj životno važnoj oblasti”.

• Na čemu zasnivate tvrdnju da u Srbiji ne postoji nezavisno regulatorno telo za zaštitu životne sredine ?

– Cilj regulatornog procesa je da osigura da izvođenje određenih aktivnosti ili rad nekog postrojenja neće prouzrokovati štetne uticaje na zdravlje ljudi i životnu sredinu. Ulogu regulatora koji daje dozvole za zagađenje kod nas ima Ministarstvo za zaštitu životne sredine (MZŽS), koje je ujedno i deo Vlade Republike Srbije. Dakle, MZŽS je istovremeno i regulator (predlagač i ocenjivač), i donosilac odluke! Zato je poslednjih decenija svaka aktuelna vlast u suštini sama sebi davala dozvole za zagađenje životne sredine, o kojoj navodno treba da brine. Koliko i kako brine, govore brojke koje kažu da smo među najzagađenijim državama na svetu.

Mojim nedavnim izlaganjem na skupu u SANU pokušao sam da, na primeru projekta Jadar firme Rio Tinto, bliže osvetlim proces donošenja odluka kojima se u resornom MZŽS izdaju dozvole za rad zagađivača. Bavio sam se sličnim procedurama i standardima u nuklearnoj oblasti u kojoj su pravila ponašanja detaljno i sveobuhvatno regulisana, i mogu reći da sam bio zaprepašćen rešenjima koja se koriste pri izdavanju dozvola velikim zagađivačima.

Najgore je to što se radi o višegodišnjoj ustaljenoj praksi, u kojoj ne postoji kontrola kvaliteta donetih odluka, što uz već ukorenjenu partokratiju omogućava cvetanje korupcije u oblasti zaštite životne sredine. Resorno ministarstvo je godinama sistemski gurano u stranu, naravno, uz pogodna kadrovska rešenja. U tom braku iz računa, resorni ministri su znali kako da naplate svoje ćutanje o neplanskom trošenju novca koji je umesto na zaštitu životne sredine, išao na druga mesta.

Nepravilan, i po mom mišljenju, u suštini nelegitiman proces izdavanja licenci za zagađenja životne sredine je stoga samo vrh ledenog brega, zapravo posledica višegodišnjeg javašluka, neznanja i u dobroj meri kriminala.

• Rekli ste i da je pitanje očuvanja zdrave životne sredine ‘pitanje funkcionisanja pravne države’. Šta to tačno znači?

– Teško je, ako ne i nemoguće, izdvojiti neku posebnu aktivnost koja bi se mogla označiti kao osnovna u zaštiti životne sredine, jer su svi ekološki sistemi sudbinski povezani i isprepletani. Ipak, ako bi se tražio neki zajednički imenilac u zaštiti životne sredine, on bi se ukratko mogao svesti na dve reči – primena propisa. U suštini, jedini pravi zaštitnici životne sredine su policajci i sudije koji pišu kazne i kažnjavaju njenu degradaciju i trovanje. Da pojasnim: te kazne proističu iz svekolikog znanja eksperata raznih struka (hemičara, biologa, lekara i drugih) koja su pretočena u propise i zakone. Ne postoji osim kazne, ni jedan drugi filter koji će efikasnije očistiti našu životnu sredinu od prekoračenja emisije štetnih materija u vazduh, vode ili zemljište, do bacanja ili paljenja otpadaka, itd. Kada jednom platite kaznu, edukovani ste za ceo život: nema bolje edukacije od primene propisa – čitaj kažnjavanja.

Zato se uvek zgražavam kada čujem one priče za malu decu „o potrebi podizanja svesti“. Sve su to naivni pokušaji nečinjenja – u kojima, na žalost, ne vidim više predumišljaj zbog zgrtanja para sa raznim stručnim analizama već glupost, neznanje i jad kolektivnog nerazumevanja toliko jednostavnih stvari.

Životna sredina je svuda oko nas, na svakom mestu i svakom trenutku, i zato se na poštovanju tzv. ekoloških zakona vidi sva moć i nemoć jedne pravne države! Radi se o tome da li želimo da primenimo propise koje smo doneli, a ne o tome koliko je skupa njihova primena. Preduslov za to je da pravna država može da funkcioniše uvek i na svakom mestu. Ako to želimo, naravno. U meri u kojoj je država u stanju da sprovodi svoje zakone, u toj meri se može zvati ekološkom državom!

Na primer, da li u jednoj uređenoj pravnoj državi može proći priča da nema para za kanalizaciju, ali da ima za novi velelepni nacionalni stadion?!

• Dakle, Srbija ima zakone koji definišu uslove koje je potrebno ispuniti da bi se postrojenju, koje će da zagađuje životnu sredinu, izdala dozvola za to. U čemu je onda problem?

– Mi imamo više zakona koji se tiču očuvanja i zaštite životne sredine. Svi su pisani po istom kalupu i svi imaju istu sistemsku grešku: formiranje mešovitih komisija sa veoma sumnjivim pravnim statusom.

Da bi se prikrile potencijalne zlupotrebe i sukob interesa u izdavanju dozvola, zbog činjenice da se resorno ministarstvo MZŽS dvostruko predstavlja – i kao nezavisni regulator, i kao donosilac odluke, Zakon je predvideo formiranje komisija. One se negde zovu stručne komisije, negde su tehničke, ali sve imaju istu zajedničku crtu: preglasavanje kao način donošenja odluka.

Deo svake komisije čine zaposleni u MZŽS, a drugi, ekspertski deo, čini grupa građana koju određuje ministar. Ne radi se o bilo kakvoj grupi građana – to su, po mišljenju ministra ili možda nečijeg šefa kabineta ili ko zna već koga, naši najbolji stručnjaci u svojim oblastima. Te komisije delom jesu, ali i nisu politički organ, one delom jesu, ali i nisu stručno telo, i na kraju delom jesu, a zapravo nisu pravno lice. Odnosno jesu, a nisu grupa fizičkih lica, jer jedan deo (koji je zaposlen na drugom mestu) radi po ugovoru o delu. Takođe, ne postoje pisani standardi na osnovu kojih komisije rade – pri tome ne mislim na poslovnike o radu ili upitnike koji se mogu naći na sajtu MZŽS.

Ako je neko od spoljnih (ekspertskih) članova protiv unapred donete odluke, može biti skinut sa liste podobnih eksperata. A pošto se radi o naučnim radnicima koji već rade po fakultetima i institutima, oni jako dobro znaju koliko je važno imati dobre kontakte po ministarstvima. Tako smo uspeli da endemski povežemo autocenzuru i sinekuru, i dobili model u kome u devastaciji pravne države veliku i važnu ulogu ima njena intelektualna elita.

Rad na Studijama uticaja na životnu sredinu, u ime zagađivača, može potrajati i više meseci (čak i godina), i za to se obično angažuju instituti ili fakulteti. Sa druge strane, komisija mora u kratkom roku da oceni sva dokumenta i predloži ministru šta da potpiše. Kako će spoljni eksperti iz komisije odraditi svoje ugovore o delu, pošto su već zaposleni i primaju platu na drugom mestu, posebno je pitanje.

Kako god bilo, rezultat tog „komisijskog“ modela je jedinstveni slučaj, verovatno nepojmljiv za većinu razvijenih zemalja: u poslovima zaštite životne sredine privatnici angažuju državne institucije da im rade studije, a onda državne institucije angažuju privatnike da te iste studije ocene!

Ako me pitate gde vidim najveći problem rekao bih da je koncentrisan oko tih hibridnih komisija, koje deluju unutar resornog ministarstva kao neko nedefinisano strano telo i koje verovatno treba da stvore privid stručnog i objektivnog. Na stranu to što pružaju mogućnost raznih koruptivnih radnji.

Tako smo došli do toga da se ocena Studije uticaja na životnu sredinu projekta koji vredi desetine milijardi evra i koji preti devastacijom velikog dela Srbije, reguliše preko nekoliko ugovora o delu. Šta više, moguća je trgovina uticajem, jer deo komisije su zaposlenici u ministarstvu, tj. deo su državne uprave, iste one koja potpisuje ugovore sa „stranim investitorima“. Zato komisije ne mogu zameniti institucije, i zato procene na osnovu kojih se daju dozvole moraju biti projekti iza kojih će stajati renomirane institucije. Baš kao i u svakoj pravnoj državi.

Sve ovo navodi na to da je neophodno temeljno promeniti organizaciju i način rada MZŽS, što bi ujedno trebalo da rezultuje i drugačijim sistemom odgovornosti Vlade republike Srbije prema zaštiti životne sredine.

• Ali, odluke tih komisija idu na javnu raspravu?

– U pravu ste, i ovde sada imamo još jedan paradoks. Pre svega, treba odmah reći da su javne rasprave predviđene za razmatranje zakonskih predloga, a ne za ocenu tehničkih izveštaja! To je suština na koju ću se kasnije vratiti.

Odluke pomenutih komisija, koje takve kakve su potpisuje resorni ministar, ne idu na proveru relevantnih institucija, već o tehničkoj ispravnosti rada komisije svoj sud treba da da narod, preko tzv. javnih rasprava! Ponavljam, javne rasprave su predviđene za zakonske predloge ili pitanja od opšteg interesa za celokupnu populaciju. Zato se i zovu javne, jer se tiču celokupne javnosti. Naše zakonodavstvo je stručne pomešala sa javnim raspravama, i tu sada zloupotrebama kraja nema. Nigde u svetu se javne rasprave ne koriste za ocenu tehničkih analiza i dokumenata, a upravo je to u Srbiji postala ustaljena praksa – naročito je vidljiva u poslovanju MZŽS.

U mom radu sam, kao primer, naveo nedavno izrađeni strateški dokument „Plan kvaliteta vazduha u aglomeraciji Beograd“, čiju je izradu grad Beograd poverio Gradskom zavodu za javno zdravlje. Pošto lekari mogu samo da leče posledice lošeg vazduha, nosilac posla (Gradski zavod) je kao podugovarača uposlio Institut za fiziku iz Beograda. Institut za fiziku jeste renomirana ustanova od nacionalnog značaja, ali se teško može reći da ima relevantne reference za upravljanje kvalitetom vazduha za neko područje. Ko se sve i kako ugrađivao ne znam, ali je ovde bitno da uprava grada Beograda mišljenje o studiji Instituta za fiziku nije zatražila od nekoga ko razume grafikone i dijagrame – mislim na instituciju koja će svojim potpisom i pečatom pohvaliti rezultate tog Izveštaja ili ih odbaciti kao neupotrebljive (a takve institucije postoje). Ne – mišljenje o radu Instituta za fiziku uprava grada Beograda je zatražila od građana, naravno, putem tzv. javne rasprave.

Na isti način i MZŽS proverava svoje odluke o usvojenim tehničkim rešenjima, na osnovu kojih je izdala licencu za zagađenje – ne daje ih na ocenu relevantnim institucijama, već pita građane šta misle o tome. Tako se pod maskom transparentnosti i učešća javnosti u procesu odlučivanja, pred građane stavlja zadatak da u veoma kratkom roku ocene da li su dobro urađene tehničke analize koje su u dužem vremenskom periodu izradili plaćeni ekspertski timovi sa raznih instituta i/ili univerziteta, a koje je u kratkom roku po ugovoru o delu ocenjivala nepoznata grupa ministrovih eksperata.

Da zaključim: javne rasprave su u Srbiji banalizovane, nudeći populaciji izjašnjavanje o problemima u koje nije upućena. Primer je najava da se ozbiljni i složeni tehničko-tehnološki problemi koje ima projekat Jadar, povezani sa nizom naučnih disciplina, ponude naciji da se o njima izjašnjava na referendumu.

Taj gemišt sačinjen od samoupravljačkih i demokratskih modela odlučivanja nam je podario stanje životne sredine koje danas imamo. Zloupotrebe koje su na raspolaganju sa ovakvom praksom održavanja javnih rasprava mogu biti izuzetno velike, i to ne samo u oblasti zaštite životne sredine. Što pre toga postanemo svesni, biće bolje i nama i prirodi oko nas.

• Do kog ste zaključka došli nakon sprovedenog istraživanja?

– Srbija mora da donese neku vrstu strateškog dokumenta koji bi odredio granice budućih zagađenja životne sredine, koja mogu da se tolerišu a da ne ugroze vitalne nacionalne interese. To je naizgled ekološko, a zapravo je izuzetno važno ekonomsko i političko pitanje, jer moramo znati do koje mere možemo dalje ostvarivati naš privredni rast na račun kvaliteta životne sredine – čitaj našeg zdravlja. Drugim rečima, Vlada Srbije mora definisati granicu budućih zagađenja, koje naš održivi razvoj još uvek može da podnese. Zato to nije pitanje samo za resorno ministarstvo, jer je ono u poziciji žrtvenog jarca i monete za potkusurivanje.

Tek tada ćemo znati na koliko novih rudnika možemo da računamo, odnosno da li uopšte možemo da mislimo o tome. Taj master-plan će onda biti pokazatelj granične cost/benefit analize, koji će nam olakšati razgovor sa budućim „investitorima“ o svim mogućim izazovima koji stoje pred nama po pitanju zaštite životne sredine.

Balans između ekonomskog razvoja i zagađenja životne sredine određuje onaj ko izdaje dozvole za rad zagađivača. Stoga je izdavanje dozvola za zagađenje životne sredine najznačajnija uloga resornog ministarstva. A tu je ulogu unutar njega preuzela grupa građana po osnovu autorskih honorara, tj. ugovora o delu. To stanje je neodrživo i zato Srbija mora imati nezavisno regulatorno telo u oblasti zaštite životne sredine. Granice budućih zagađenja, odnosno zdravlje naših potomaka, ne smemo prepustiti komisijama da ih uređuju prema ugovoru o delu, već se moramo izboriti za to da se taj proces odvija u okviru institucija pravne države. Jednostavno, to je civilizacijsko pitanje.