Hogić: Zloupotrebe ustavnih asimetrija veći problem od njihovog postojanja

“Nacionalni princip je trenutno dominantan u bosanskohercegovačkom ustavnom pravu i pokušaji da se to promijeni zahtijevaju reduciranje nekih od sadašnjih ustavnih aranžmana zasnovanih na etničkom odlučivanju. U tom smislu su smanjenje uloge Doma naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine ili brisanje etničkog prefiksa korisni koraci u pravom smjeru, kako bi se postigao ovaj cilj”, smatra Nedim Hogić, član Pravnog instituta u Bosni i Hercegovini te doktorant na Univerzitetu Sant'Anna u Pisi.

• Koje su to specifičnosti ustavnog uređenja Bosne i Hercegovine?

– Tipično, jedna od najvažnijih stvari koje se regulišu ustavom je princip podjele vlasti, tradicionalno na grane vlasti kao što su zakonodavna, izvršna i sudska što ima za cilj da spriječi diktaturu i koncentraciju moći u jednoj osobi ili grupi osoba. Ustav Bosne i Hercegovine, kao i ustavi bosanskohercegovačkih entiteta (Federacije Bosne i Hercegovine te Republike Srpske), a i dobar dio zakonodavstva koje reguliše sastav najviših državnih organa. Uz to, nastoje obezbijediti i etnički veto i zaštitu vitalnih nacionalnih interesa. Ustav Bosne i Hercegovine daje veoma bitnu ulogu Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine, koji uz prisustvo stranih sudija postaje mjesto na kojem se oblikuje ustavno pravo Bosne i Hercegovine. Pored tog ustava, ustavi bosanskohercegovačkih entiteta su također važan izvor ustavnog prava. Oni stvaraju neobičan, asimetričan oblik ustavnog uređenja; federaciju između dva entiteta od kojih je jedan sam po sebi federacija kantona, dok je drugi republika. Ova dva entiteta imaju suvlasništvo nad jednim distriktom (Brčko distrikt Bosne i Hercegovine), koji, međutim, uživa značajnu autonomiju od oba entiteta.

• Koje su to prednosti, a koji nedostaci asimetričnih rješenja u Ustavu Bosne i Hercegovine?

– Sam Ustav Bosne i Hercegovine ih nema mnogo. Asimetrična rješenja su pretežno sadržana u ustavima bosanskohercegovačkih entiteta u kojima postoji asimetrija između zaštite vitalnog nacionalnog interesa i teritorijalne organizacije. U bh. entitetu Republika Srpska, zaštita vitalnog nacionalnog interesa se svodi na to da klubovi u Vijeću naroda Republike Srpske delegiraju pitanja Ustavnom sudu Republike Srpske, odnosno Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine, dok se u Domu naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine zakoni jednostavno mogu rušiti ukoliko nemaju potrebnu većinu. Osim toga, Dom naroda Federacije Bosne i Hercegovine zajedno sa predsjednikom Federacije Bosne i Hercegovine ima ključnu ulogu u formiranju Vlade Federacije Bosne i Hercegovine dok takvu ulogu Vijeće naroda u Republici Srpskoj nema. Dakle, kad je u pitanju zaštita vitalnih nacionalnih interesa teško je govoriti o prednostima asimetričnih rješenja, prije bi se moglo reći da su oba “zrela za reformu”.

Što se tiče različitog teritorijalnog organizovanja bosanskohercegovačkih entiteta, svjedoci smo da se u posljednje vrijeme sve rjeđe čuje argument da je Bosna i Hercegovina kao država preskupa sa svojom administracijom i da inicijative za okrupnjivanjem kantona, ili smanjenjem njihovog broja, ili ukidanjem gotovo da i ne postoje (osim one koju predvodi gradonačelnik Tuzle, Jasmin Imamović). No, na osnovu toga ne možemo nužno zaključiti da su kantoni “dobra stvar”. Oni jesu spriječili koncentraciju moći u rukama pojedinaca, ali su istovremeno značajno rascjepkali političko tijelo u Federaciji Bosne i Hercegovine doprinoseći porastu broja političkih partija i generalno težem upravljanju u samoj Federaciji Bosne i Hercegovine.

• Jesu li asimetrije u ustavnom uređenju kočnica za napredak Bosne i Hercegovine na putu ka Evropskoj uniji?

– Veći problem od postojanja ovakvih ustavnih asimetrija su njihove zloupotrebe. Ako vlast u bosanskohercegovačkom entitetu Republika Srpska sistematski donosi zakone kojim ruši ustavni poredak Bosne i Hercegovine i ne poštuje presude Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, a ne postoji nikakav mehanizam da ih se u tome zaustavi osim Ustavnog suda Bosne i Hercegovine koji niti ne može osigurati poštivanje svojih presuda jer Tužilaštvo Bosne i Hercegovine uslijed političkih pritisaka ne radi svoj posao, a istovremeno se u entitetu Federaciji Bosne i Hercegovine etničkim glasanjem u Domu naroda Federacije Bosne i Hercegovine ruše zakoni koji su neophodni za redovno funkcionisanje vlade, onda možemo govoriti o tome da asimetrija značajno šteti ne samo napretku Bosne i Hercegovine na putu ka Evropskoj uniji (sada je već neizvjesno i da li će tog puta uopće biti), već i redovnom funkcionisanju entiteta Federacije Bosne i Hercegovine i Bosne i Hercegovine u cjelini.

• Zašto su promjene Ustava Bosne i Hercegovine najkompleksniji društveno politički poduhvat?

– Zbog toga što, kada pristanete jednom na takve mehanizme zaštite vitalnih nacionalnih interesa poput onih na koje smo pristali u Daytonu i u Washingtonskom sporazumu, svako takvo pitanje se čini kao da zadire u samu suštinu opstojnosti jednog od naroda u Bosni i Hercegovini. Ovo osobito koriste političari iz bosanskohercegovačkog entiteta Republika Srpska, ubijeđeni da je svaki korak prema reformi ustava egzistencijalna prijetnja po njih i po entitet Republiku Srpsku. Iako su zahvaljujući lobiranju uspjeli da značajno otupe oštricu zahtjeva koji su dolazili iz Evropske unije, a koji su se ticali ustavnim reformi. Također, promjene su kompleksne i zbog toga što uspjesi koji su postignuti u sklopu reformi u drugim poljima društvenog djelovanja nisu nikada adekvatno eksploatisani od strane međunarodnih aktera, osobito Evropske unije. Najzad, ne zaboravimo da je od 2010. godine nastupilo izvjesno zatišje u smislu promocije ustavnih reformi i diskusija o njima se svjesno ograničava u tom periodu samo na pitanje izbornog zakonodavstva. Ovaj vakuum koji se pojavio u tom periodu nije adekvatno eksploatisao civilni sektor u pravcu društvene mobilizacije za ustavnu reformu, a ni donatori ovog sektora u tom periodu nisu bili spremni da podrže aktivniji stav prema društvenoj mobilizaciji za njihovo rješavanje. Sada snosimo posljedice ignorisanja tih pitanja.

• Da li je eventualno povlačenje saglasnosti jednog entiteta iz sporazuma kojima su prenesene nadležnosti na nivo Bosne i Hercegovine u skladu s Ustavom Bosne i Hercegovine?

– Mislim da samo povlačenje iz sporazuma o prijenosu nadležnosti ne može kao posljedicu proizvesti stavljanje van snage ovih zakona, pa samim tim nije ni protivustavno jer ne proizvodi nikakvu pravnu posljedicu. Ustavni sud Bosne i Hercegovine je u nizu odluka, presudio da prijenos nadležnosti na nivo Bosne i Hercegovine ne mora nužno uključivati postizanje sporazuma između entiteta, ako takav sporazum smatramo kao akt koji se donosi između dva entiteta. Sama struktura Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, kao i način na koji su odluke donošene, primjera radi, u vezi sa uspostavom Agencije za lijekove Bosne i Hercegovine posredno upućuju na očiglednu saglasnost između entiteta koja je postignuta glasanjem u Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine.

• Koje bi bile pravne posljedice u slučaju da dođe do povlačenje saglasnosti iz sporazuma?

– Mislim da samo povlačenje ne može proizvesti nikakve pravne posljedice ukoliko nije praćeno drugim aktima koji bi se ticali uspostave oružanih snaga ili paralelnog sistema oporezivanja, ili suspenzije mandata bilo kog organa vlasti Bosne i Hercegovine. Kada su, primjera radi, u pitanju Oružane snage Bosne i Hercegovine i Uprava za indirektno oporezivanje Bosne i Hercegovine, bilo koji akt koji bi išao ka uspostavi nekakvog ekskluzivnog ili paralelnog sistema oporezivanja bio bi protivustavan, a u slučaju uspostave vojnih formacija predstavljao i krivično djelo iz čl. 162a Krivičnog zakona Bosne i Hercegovine “Protivzakonito formiranje vojnih snaga”.

• Da li je pravno valjano da se na nivou nekog bosanskohercegovačkog entiteta donose zakoni koji van snage stavljaju zakone na nivou Bosne i Hercegovine?

– Nije. I o tome zaista ne vrijedi diskutovati.

• Na koji način se može spriječiti zloupotreba koncepta ‘konstitutivnosti naroda’ i ‘veto mehanizma’ u Bosni i Hercegovini?

– U Bosni i Hercegovini se nažalost nije pojavila politička partija ili koalicija koja je zastupljena u oba entiteta i među predstavnicima sva tri naroda koja bi bila u stanju da izbjegne predominantno etnički model organizovanja političkih partija u Bosni i Hercegovini. Svi pokušaji da se takva jedna partija, ili koalicija više partija osnuje ili da se postojeće preurede da bi vršile tu funkciju bili su neuspješni i vodili su etiketiranjem ljudi koji su vodili te projekte kao izdajnika (sjetimo se samo šta se dogodilo Našoj stranci kada je pokušala da isturi kandidata za člana Predsjedništva koji bi se suprotstavio Željku Komšiću). Dok god se to ne desi bit ćemo svjedoci zloupotrebe postojećih ustavnih aranžmana. Sa ustavne tačke gledišta, imamo Ustavni sud Bosne i Hercegovine koji je krajnji arbitar u takvim situacijama. Imamo, makar na papiru, i Ured Visokog predstavnika koji bi mogao razriješiti neke od sukoba. No, nespremnost visokih predstavnika nakon Paddya Ashdowna da nametnu svoj autoritet, odnosno konstantno potkopavanje autoriteta Ustavnog suda Bosne i Hercegovine i secesionistički politički projekt Milorada Dodika predstavljaju garant da će se ovakva zloupotreba nastaviti.

• Sa stajališta ustavnog prava, mogu li se nacionalni i građanski kombinirati u Ustavu Bosne i Hercegovine?

– Nacionalni princip je trenutno dominantan u bosanskohercegovačkom ustavnom pravu i pokušaji da se to promijeni zahtijevaju reduciranje nekih od sadašnjih ustavnih aranžmana zasnovanih na etničkom odlučivanju. U tom smislu su smanjenje uloge Doma naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine ili brisanje etničkog prefiksa korisni koraci u pravom smjeru, kako bi se postigao ovaj cilj. No, to ne znači da će samim ovim odlukama etnički princip biti značajno oslabljen. To samo znači da ćemo, po prvi put nakon amandmana bivšeg visokog predstavnika u Bosni i Hercegovini Wolfganga Petritscha iz 2002. godine, doći u poziciju da se on makar malo oslabi. Smatram da je iz tog razloga bitno istrajati na brisanju etničkog prefiksa makar to značilo i posredan izbor članova Predsjedništva Bosne i Hercegovine, kao što je bilo predviđeno Aprilskim paketom ustavnih reformi.

• Kakva je odgovornost akademske zajednice kada je riječ o ustavnim promjenama? Da li se unutar akademskih krugova uopće vodi dijalog o ovoj temi? 

– Nažalost, dijalog je, unazad nekih 10-12 godina, prilično utihnuo. Pokušaji da se on unaprijedi, pa makar na nivou Federacije Bosne i Hercegovine u periodu 2012-2014, koje je podržavala Ambasada Sjedinjenih Američkih Država u Bosni i Hercegovini, nije urodio gotovo nikakvim plodom. I kada se vodi dijalog, to je uglavnom dijalog u krugu istomišljenika. Bojim se da većina ljudi u akademskoj zajednici, ili posmatra ovu temu kao nešto oko čega se ne vrijedi angažovati, nego čekati da međunarodni medijatori daju neki prijedlog na osnovu kojega bi se moglo komentarisati i zastupati različite pozicije.