Srbijanski lex specialis za ‘zaobilaženje’ javnih nabavki

Pravnici su skeptični prema objašnjenju iz Vlade da se poseban zakon predlaže samo zbog skraćenja procedura kod realizacije velikih projekata (EPA)
Pravnici su skeptični prema objašnjenju iz Vlade da se poseban zakon predlaže samo zbog skraćenja procedura kod realizacije velikih projekata (EPA)

Legenda kaže da je, na molbu da prokomentariše tvrdnje ruskog predsednika Vladimira Putina da Bugarska namerno odugovlači gradnju gasovoda “Turski tok”, bugarski premijer Bojko Borisov  odgovorio: “Da je reč bila o Srbiji ili Turskoj, izvođač bi bio izabran bez tendera, dok Bugarska poštuje procedure.”

Osim, što to baš i nije legenda. Borisov je to stvarno rekao pre nekoliko dana, a Vlada Srbije je nekako u isto vreme svojim predlogom lex specialisa o posebnim postupcima radi realizacije linijskih infrastrukturnih projekata od posebnog značaja, indirektno potvrdila njegove reči – da tenderi za velike infrastrukturne projekte ni ubuduće, po svemu sudeći, neće biti redovna praksa u Srbiji.

Naime, kako se navodi u obrazloženju predloga zakona, u slučaju hitnosti i ugroženosti realizacije projekta Vlada može doneti odluku da se za projekat ili pojedine faze ne primenjuju propisi kojima se uređuje postupak javnih nabavki, već se na njih primenjuje poseban postupak za izbor strateškog partnera. Međutim, koji su to slučajevi hitnosti i ugroženosti projekta, nije preciznije definisano, što otvara mogućnost za zloupotrebe. A ako se ima u vidu da Vlada Srbije najavljuje novi investicioni ciklus –  ulaganje 10 milijardi evra u infrastrukturne projekte u narednih nekoliko godina, onda je jasno koliko je važno imati transparentne procedure prilikom trošenja tog novca.

U Ministarstvu saobraćaja, infrastrukture i građevinarstva Srbije, međutim, objašnjavaju da je ovakav zakon potreban zbog bržeg rešavanja administrativnih procedura prilikom realizacije velikih infrastrukturnih projekata od posebnog značaja.

Narušavanje vladavine prava

S druge strane, u Transparentnosti Srbija smatraju da je to pogrešan način rešavanja problema.

“Ako su postojeće procedure, na primer, u oblasti eksproprijacije ili javnih nabavki nedovoljno brze, onda su one nedovoljno brze za bilo koji projekat. Te procedure se mogu ubrzati promenom zakona kojima su uređene. Postupak izmene zakona je isti kao i postupak donošenja nekog posebnog. Ukoliko je neka ubrzana procedura dobra za jedan projekat, zašto ne bi bila dobra za sve ostale? Drugim rečima, Vlada je trebalo da predloži izmene zakona koje narušava kroz tzv. ‘lex specialis’, a ne da donosi poseban zakon za jedan projekat”, kaže za Al Jazeeru Nemanja Nenadić, programski direktor ove organizacije.

Nenadić ukazuje da je u situaciji kada se donose posebni zakoni od projekta do projekta, logično da se javlja sumnja da postoji želja da se upravo za projekat o kojem je reč ugovori nešto za šta su svi svesni da nije u opštem interesu i da bi bilo pogrešno da postane opšta norma.

Ministarka Zorana Mihajlović ne objašnjava zašto sedam godina nije bilo dovoljno da se promene opšti zakoni kako bi se ubrzale procedure

Objašnjavajući predlog novog lex specialisa, resorna ministarka Zorana Mihajlović je rekla da se upravo tim potezom i želi izbeći donošenje posebnih zakona za svaki veliki infrastrukturni projekat. Nije, međutim, objasnila zbog čega se, i posle sedam i po godina koliko je Srpska napredna stranka na vlasti, toliko vremena gubi na administrativnim procedurama, pa je potrebno taj problem rešavati posebnim zakonima, umesto izmenama ili boljom primenom postojećih.

Profesor ustavnog prava na Univerzitetu Union u Beogradu Bogoljub Milosavljević ukazuje da rast broja posebnih zakona (a Srbija je ove godine već usvojila dva i predložila treći) dosta govori o vladavini prava u nekoj zemlji.

Do posla od 900 miliona evra bez konkurencije

Primena leks specijalisa na primeru Moravskog koridora pokazuje sve opasnosti ovakvog načina realizacije infrastrukturnih projekata od “posebnog značaja”, odnosno izbora strateškog partnera.

Oceni Transparentnosti Srbija da je sve bilo skrojeno za jednog ponuđača ide u prilog nekoliko činjenica. Najpre, sastanak resorne ministarke sa predstavnicima konzorcijuma Behtel-Enka svega mesec dana pre objavljivanja javnog poziva za Moravski koridor i njena izjava tom prilikom da sa njima već dve godine radi na projektnoj dokumentaciji za taj koridor.

Ne treba zanemariti ni činjenicu da je nepunih godinu dana ranije, Ministarstvo građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture sa Behtelom potpisalo Memorandum o razumevanju. To se dogodilo nakon što je i vlada Srbije sa vladom SAD potpisala memorandum o razumevanju o saradnji u oblasti infrastrukture. Memorandumi, istina, jesu neobavezujući, ali je na sajtu Ministarstva saobraćaja još u januaru ove godine, dakle šest meseci pre objavljivanja javnog poziva za strateškog partnera, objavljeno da je izvođač radova na Moravskom korodiru konzorcijum Behtel – Enka. Kao pravni osnov naveden je upravo memorandum.

I sama uredba o kriterijumima za izbor strateškog partnera za Moravski koridor, kako je ranije ocenila Transparentnost Srbija, bila je diskriminatorna. Primera radi, posebnim kriterijumima bilo je predviđeno da značajan broj poena donosi iskustvo u gradnji mostova, autoputeva i regulaciji reka u Jugoistočnoj Evropi. Tražilo se da navedu broj izgrađenih kilometara u poslednjih 15 godina), čime je izbor  potencijalnih investitora značajno sužen, a nije baš najjasnije zbog čega bi se gradnja autoputeva i mostova u jugoistočnoj Evropi, dramatično razlikovala od gradnje u jugozapadnoj ili centralnoj Evropi.

Opšti kriterijumi uredbe su dodatno suzili izbor, jer je njima traženo da se izvođač obaveže da će svaku deonicu koridora izgraditi u roku od dve i po godine, što ne isključuje mogućnost paralelnog rada na više deonica. Ovaj kriterijum sam po sebi ne bi bio sporan, ali treba imati u vidu da je rok za prijavu na javni poziv bio samo tri nedelje, a da je Behtel prethodne dve godine radio na projektnoj dokumentaciji za taj koridor, što mu je obezbedilo značajnu prednost u odnosu na potencijalne konkurente.

A kada se za tako veliki posao javi samo jedan kandidat, onda je logično zapitati se da li je i za koliko cena od 900 miliona evra veća nego što bi bila da je postojala jača konkurencija. Tim pre, što se pre šest godina, kada su Kinezi bili u igri za gradnju ovog koridora, pominjala suma od 642 miliona evra i 30 kilometara više (u paketu sa Moravskim koridorom, bio je i autoput Ruma-Novi Sad).

“Osnovno načelo vladavine prava je da postoji opšta norma za sve situacije, da se ne ide na neka posebna normativna rešenja od slučaja do slučaja. To je pokazatelj da se narušava vladavina prava”, kaže Milosavljević za Al Jazeeru, napominjući da se takve zakone treba donositi samo kada postoje neki vanredni razlozi i potrebe, koji se ne mogu urediti opštim pravilima.

Nemanja Nenadić iz Transparentnosti Srbija smatra da ni ovaj, a ni neki prethodni posebni zakoni nisu potrebni.

“To je opasno poigravanje sa jedinstvom pravnog sistema, koje treba da brani Ustavni sud, ali mu, na žalost, nije stao u zaštitu”, kaže Nemanja Nenadić i podseća da je ova organizacija još pre devet godina ukazivala na tu pojavu.

Ko ima korist od posebnih zakona

Tadašnja vlada koju je predvodila Demokratska stranka predložila je zakon o podsticanju građevinske industrije u uslovima ekonomske krize, koji je i usvojen. Tim zakonom dat je, kako je ocenjeno, privilegovan položaj domaćim građevinskim firmama, koje su jedine mogle da učestvuju u gradnji objekata koji se finansiraju iz budžeta, uz uslov da najmanje 70 odsto korišćenog građevinskog materijala bude domaće proizvodnje.

Poseban zakon donet je i zbog gradnje gasovoda “Južni tok”, do koje, na kraju, nije ni došlo. Ali jeste do gradnje poslovno-stambenog kompleksa “Beograd na vodi” zbog kojeg je pre četiri godine takođe donesen lex specialis. Poseban značaj ovog projekta za državu se i danas osporava, obzirom da je strateški partner (kompanija Eagle Hills iz Ujedinjenih Arapskih Emirata) izabran bez jasnih kriterijuma i da je država za trećinu vlasništva u zajedničkoj firmi, ustupila na desetine hektara zemljišta na jednoj od najatraktivnijih lokacija u Beogradu.

Prošle godine je usvojen lex specialis koji je omogućio gradnju jeftinih stanova za pripadnike bezbednosnih snaga, a ove posebni zakon o konverziji stambenih kredita indeksiranih u švajcarskih francima, kao i zakon o Moravskom koridoru (Zakon o utvrđivanju javnog interesa i posebnim postupcima radi realizacije projekta izgradnje infrastrukturnog koridora autoputa E-761, deonica Pojate-Preljina).

“Svaki od pomenutih slučajeva imao je neke svoje razloge donošenja, koji su više političke i interesne prirode nego pravne, iako je formalno reč o zakonima. Tako je poseban zakon za izgradnju stanova bio podrška jednoj političko – promotivnoj akciji. Sa stanovišta javnih nabavki, on nije doneo velike promene u praksi, izuzev što je predvideo ugradnju domaćih materijala, što je direktno suprotno Zakonu o javnim nabavkama, koji je po tom pitanju usaglašen sa pravilima EU. Zakon o ‘švajcarcima’ je mešanje države u odnose između banaka i klijenata, koji su mogli biti rešeni sudskim odlukama i bez budžetske intervencije, uz nepotrebne troškove za budžet, i po svemu sudeći donet je tako da na kraju više koristi bankama nego dužnicima. Zakon za Moravski koridor je dao mogućnost sprovođenja posebne procedure nabavki koja je očigledno bila skrojena za željenog izvođača radova”, objašnjava Nenadić.

Ministarka Zorana Mihajlović je, međutim, posle sastanka sa gradonačelnicima i predsednicima opština kroz koje će prolaziti Moravski koridor, podsetila da su za taj projekat, osim posebnog zakona, doneti i zaključak vlade da je to projekat od posebnog interesa, pa  uredba koja je odredila kriterijume za izbor strateškog partnera, pa odluka o raspisivanju javnog poziva za strateškog partnera.

“Dakle, nismo skratili postupke, koliko smo skratili procedure, jer zaista mislim da bi u ovom trenutku trebali da promenimo mnogo, mnogo zakona da bismo mogli da budemo tako brzi, a ovo smo uradili posebnim zakonom”, rekla je Mihajlović.

I zbog Moravskog koridora je donet posebni zakon, ali konačna cena gradnje nije poznata

Osim objašnjenja zašto sedam godina nije bilo dovoljno da se promene opšti zakoni kako bi se ubrzale procedure, izostalo je i objašnjenje kako je moguće da se na javni poziv vlade za izbor strateškog partnera za posao vredan gotovo milijardu evra prijavila samo jedan kandidat – američko-turski konzorcijum Behtel-Enka. I ima li takav odziv veze sa porukom koju je potencijalnim drugim investitorima poslala ministarka sastancima sa predstavnicima Behtela u periodu pre objavljivanja javnog poziva.

Sve je sjajno, samo ne kažu koliko košta

A o tome koliko je sve bilo transparentno u ovom projektu od posebnog interesa, možda najbolje govori podatak da ni resorna ministarka, ni predstavnici konzorcijuma, a ni predsednik Srbije Aleksandar Vučić, koji je iznosio brojne detalje o koridoru (deonice, rokove gradnje, dužinu i širinu autoputa i slično) prilikom potpisivanja ugovora nisu saopštili koliko će to zadovoljstvo na kraju koštati poreske obveznike Srbije.

Samo na Miloševićev leks specijalis nije bilo primedbi

Možda će nekom zvučati paradoksalno, ali jedini leks specijalis za koji nije bilo primedbi da je bio štetan po građane je onaj iz 1997. godine koji je inicirao Slobodan Milošević, tadašnji predsednik Srbije (istina uz “malu pomoć” specijalnog predstavnika OEBS-a Felipea Gonzalesa), a nakon tromesečnih demonstracija građana zbog falsifikovanja izbornih rezultata na lokalnim izborima. Tim posebnim zakonom, priznati su pravi rezultati i zaštićena izborna volja građana, a opozicija je prvi put preuzela  vlast u većim gradovima i opštinama.

Više od dve decenije kasnije pominje se novi leks specijalis koji bi se odnosio na izbore, ali ovog puta on bi trebalo da odloži glasanje, a ne da ga verifikuje. Međutim, predlog da se na taj način odlože redovni izbori na jesen 2020. godine, kako bi se dalo vremena za poboljšanje izbornih uslova, odbacili su pravni stručnjaci, objasnivši da su izborni rokovi definisani ustavom.

Poseban zakon traže i udruženja roditelja nestalih beba, koja već godinama pokušavaju da nateraju državu da pokrene istragu o tome šta se zaista dogodilo sa njihovom decom.

Pojedini mediji su objavili da je komercijalni ugovor vredan 745 miliona evra, te da su predviđeni su i dodatni radovi i direktni i indirektni materijalni troškovi od 20 odsto, što može značiti da će tih 112 kilometara na kraju koštati i čitavih 900 miliona evra, ali tu cifru nije potvrdio (a ni demantovao) nijedan zvaničnik Srbije. Takođe, osim podatka da će prvih 150 miliona evra Srbija dati iz budžeta, nije saopšteno pod kojim uslovima će biti obezbeđen ostatak novca.

Predloženi novi lex specials o velikim linijskim infrastrukturnim projektima ostavlja mogućnost da se slične stvari ponavljaju i ubuduće, upozoravaju stručnjaci.

“Naročito su štetne odredbe članova 37 do 39 koje predviđaju mogućnost potpune suspenzije Zakona o javnim nabavkama i regulisanje odnosa kroz neke posebne podzakonske akte Vlade, koji bi bili donošeni za svaki projekat, a prilikom izbora strateškog partnera. Logično se nameće pitanje – ako nam Zakon o javnim nabavkama ne treba za najznačajnije projekte, šta će nam takav zakon uopšte”, kaže Nemanja Nenadić.

Primera radi, članom 39. predviđeno je da se kriterijumi za izbor strateškog partnera uređuju podzakonskim aktom. Nenadić objašnjava da je vlada na ovaj način želela sebi da ostavi mogućnost da te kriterijume kreira u skladu sa onim što može da ponudi željeni strateški partner, podsećajući da je taj recept već oproban kod Moravskog koridora (videti: “Lex specialis na Moravskom koridoru”).

Iako se ne može reći da je Srbija do sada imala pozitivna iskustva sa raspisivanjem međunarodnih tendera za velike infrastrukturne projekte, odnosno da je početna cena ne retko uvećavama aneksima ugovora, a dogovoreni rokovi probijani, donošenje posebnog zakona koji praktično omogućava izbegavanje javnih nabavki, ne liči baš na dobru praksu, koju će Evropska komisija pozdraviti u redovnom izveštaju, kada bude ocenjivala vladavinu prava u Srbiji.

Izvor: Al Jazeera


Povezane

Nacrt Zakona o konverziji stambenih kredita indeksiranih u švicarskim francima usvojen je na sjednici Vlade Srbije. Zakon bi trebalo sljedeće sedmice da se nađe u hitnoj proceduri u Skupštini Srbije, a njegovim usvajanjem problem će riješiti oko 16.800 ljudi zaduženih u švicarcima.

Više iz rubrike TEME
POPULARNO