Rusija misli da Amerika blefira

Piše: Chris Miller

Dok pregovori između američkih i ruskih diplomata počinju u Ženevi u vezi sudbine Ukrajine, Evropa je na ivici rata. Američka strategija je da pregovara s Rusijom dok prijeti „razornim“ sankcijama ukoliko ruski predsjednik Vladimir Putin odluči da će izvršiti invaziju na istočnog susjeda svoje zemlje. Zvaničnici Bidenove administracije su naveli niz sankcija koje bi mogli nametnuti Kremlju, od napada na ruski finansijski sistem do reduciranja ruske sposobnosti da uvozi tehnologiju.

Ali prijetnja Zapada ekonomskim sankcijama može donijeti rezultate samo ako bi predložene mjere učinile rusku vojnu akciju protiv Ukrajine dovoljno skupom da promijeni proračun Kremlja. Putin, međutim, vidi Ukrajinu kao ključnu za svoj status velike sile i za svoje lično naslijeđe. Dakle, da bi sankcije djelovale, moraju biti skuplje od ogromne koristi koju Putin vidi u kontrolisanju Ukrajine.

No, to izgleda nije u planu: naime, nakon što su zvaničnici Bidenove administracije eskalirali svoje prijetnje, ruska berza i valuta jedva da su se pomakle. Kolektivna ravnodušnost tržišta odražava stav Kremlja da SAD neće uvesti oštre sankcije o kojima je govorio. Ruski kreatori politika znaju da bi mnoge od taktika koje bi mogle ozbiljno naštetiti Rusiji – kao što je ograničavanje izvoza ruskih roba ili stavljanje ruskih banaka na crnu listu – također skupo koštale i Zapad, što znači da nije sigurno da će Bidenova administracija ispuniti te prijetnje. Najzad, ekonomski oštre sankcije će zahtijevati kineski pristanak, a to bi moglo kreirati niz drugih problema za SAD.

Sankcije moraju biti oštre

U prošlosti je Putin pokazao da je spreman izdržati umjereno skupe sankcije u nakani da ponovo uspostavi rusku dominaciju nad svojim bivšim satelitskim državama. Nakon što je Rusija zaposjela Krim i okupirala dijelove regije Donbas u Ukrajini 2014, SAD i Evropa su nametnuli restrikcije nekolicini velikih ruskih firmi, uskrativši im pristup međunarodnim tržištima kapitala, što je prema Međunarodnom monetarnom fondu smanjilo ruski BDP negdje između 1,0 i 1,5 posto. SAD je tako zabranio kompanijama da posluju na Krimu i zabranio je izvoz izvjesnih tehnologija bušenja nafte, što je smanjilo rusku naftnu proizvodnju, ali ne mnogo. Kremlj je zaključio da je ovo poštena cijena da se plati za Krim i Donbas i ne planira vratiti nijednu od ovih teritorija, bez obzira koliko dugo ove sankcije ostanu na snazi.

Rusija je, ovaj put, sebi zadala još veći cilj. Umjesto da pokuša prigrabiti dva komada ukrajinske teritorije, ona želi cijelu državu vratiti u svoju sferu kontrole. Da bi to napravila, Rusija je okupila ogromne snage za invaziju na ukrajinskoj granici, sposobne da probiju ukrajinske odbrane sve do Kijeva. U međuvremenu, Rusija održava sposobnost da ispaljuje rakete i izvodi zračne napade na mete širom Ukrajine. Ako Kremlj smatra da je jedan posto svog BDP-a poštena cijena za Krim i Donbas, sigurno bi bio spreman platiti više za ostatak države.

Biden kaže kako je spreman da nametne „razorne“ ekonomske sankcije ukoliko Rusija izvrši invaziju. Njegova administracija je već prijetila „brzim odgovorom visokog utjecaja“ na sankcije, jedan zvaničnik je nedavno kazao New York Timesu. Ali čak i najdetaljnije izjave od zvaničnika administracije fokusirale su se na korake koje bi SAD mogao poduzeti, prije nego na one kojima će se posvetiti. Američki zvaničnici su diskutovali o ozbiljnim mjerama, kao što je uklanjanje Rusije iz Društva za svjetsku međubankarsku finansijsku telekomunikaciju (SWIFT), ali to bi zahtijevalo evropsku podršku i može stoga biti izazovno za provedbu, iako su pojedini evropski lideri kazali da su otvoreni za razmatranje takvih mjera.

Obećanje Washingtona da će sarađivati sa saveznicima na sankcijama, u međuvremenu, može biti percipirano kao znak slabosti, ne snage. Poslušnost saveznicima, posebno Njemačkoj, je ono što je navelo Bidena da odbije sankcije za cjevovod Sjeverni tok 2 (koji transportuje plin od Rusije za Njemačku) ranije ove godine. Njemačka i Francuska sada odolijevaju naporu Evropske unije da pojasni koje bi sankcije oni nametnuli ukoliko Putin zaista izvrši invaziju na Ukrajinu. Novi njemački kancelar, Olaf Scholz, započeo je svoj mandat pozivom na dijalog s Moskvom, što u njemačkom diplomatskom jeziku prečesto znači „ustupke“. Zapadnjački saveznici šalju opasno kontradiktorne poruke o svojoj spremnosti da nametnu išta više od finanasijskog udarca.

Kongres se u SAD-u, u međuvremenu, fokusirao na sankcije bez ozbiljnih ekonomskih posljedica. Neki zastupnici u Kongresu su fiksirani na otkazivanje cjevovoda Sjeverni tok 2, mjeru koja bi značila gotovo nikakav ekonomski trošak za Rusiju. Ukoliko otkažu Sjeverni tok 2, Rusija će samo nastaviti isporučivati plin Evropi preko postojećih puteva. Već postoji višak kapaciteta cjevovoda, pa bi zapremina prodaje ruskog plina Evropi bila nepromijenjena. Kremlj može vidjeti fokus na Sjeverni tok 2 kao dokaz da SAD nije ozbiljan u vezi nametanja sankcija.

Sankcionisanje ruskih oligarha i Putinovih prijatelja, još jedna mjera koja ima snažnu podršku Kongresa, isto tako vjerovatno neće promijeniti računicu Kremlja. Postoji dobar razlog da ih se spriječi da peru novac kroz zapadnjačke finansijske sisteme, ali ukoliko bi to napravili, to ne bi imalo mnogo utjecaja na vanjsku politiku Kremlja. Ruska poslovna elita bi više voljela da nastavi putovati na Zapad i da zadrži svoje strane bankovne račune. Ali oni ne odlučuju o ruskoj vanjskoj politici: odlučuje Putin, uz savjet malog kruga šefova sigurnosne službe, od kojih je većina već pod sankcijama.

Budući da se američka domaća debata fokusira na jeftine mjere, i budući da je Evropa podijeljena oko tog hoće li podržati skupe sankcije, Putin može misliti da SAD blefira kada prijeti oštrim sankcijama. Washington ima moćne sankcije u svom arsenalu, kao što je stavljanje ruskih banaka na crnu listu. Primjenjivao je ove vrste mjera u prošlosti protiv Irana i Sjeverne Koreje. Nema sumnje da bi SAD mogao uništiti ruske veze sa globalnim finansijskim sistemom: američki zvaničnici su razgovarali o stavljanju glavnih ruskih banaka na crnu listu, o sprečavanju banaka da pretvaraju rublje u dolare, i isključivanju Rusije sa međubankarske komunikacijske mreže SWIFT. Ali primjena bilo koje od ovih mjera bila bi skupa za saveznike u Evropi. To bi također direktno utjecalo na Kinu, najvećeg potrošača ruske robe. A to bi moglo donijeti komplikacije koje bi Bidenova administracija radije izbjegla.

Kineski faktor

SAD nije morao pažljivo odvagati potencijalnu kinesku reakciju na nametanje sankcija Kremlju 2014. To je bilo većinom zato što te mjere nisu pogodile Kinu na značajan način. Zanemariv broj kineske robe je pogođen izvoznim kontrolama, a Kina nije imala značajnih investicija na Krimu. Kao rezultat, Peking je mogao osuditi sankcije, ali dozvoliti svojim kompanijama da ih poštuju u nekoliko primjera kada su imale utjecaj na posao.

Ali ako Washington nametne mnogo oštrije sankcije, kineski odgovor bi mogao biti mnogo drugačiji. Kina je ipak najveći ruski trgovinski partner. Nije jasno da li će kineske kompanije prestati poslovati sa velikom ruskom firmom koju je SAD odlučio staviti na crnu listu. To bi pomoglo da se osnaži američka finansijska moć – i dokazati potentnost alata koji bi lagano mogli biti upotrijebljeni protiv Kine u budućnosti. Rusija i Kina su već sarađivale da uspostave alternativne mehanizme plaćanja ukoliko američke sankcije opstruiraju njihove bankovne sisteme. Ako Kina odluči da odbije američke sankcije, a njene kompanije se ne povinuju, to bi dovelo Washington u tijesnu situaciju. Kineske kompanije bi prekršile američki zakon, ali bilo kakva zakonska akcija protiv njih bi zahtijevala rizične eskalacijske mjere kao što su nametanje kazni velikim kineskim firmama. Alternativa bi, međutim, bila da se prihvati da Kina ne mora slijediti američke sankcije, što bi dramatično potkopalo njihov ekonomski doseg.

Ista dilema važi i za prijetnju Bidenove administracije da će odsjeći rusku sposobnost da kupuje poluprovodnike, pametne telefone ili dijelove za avione. Pametni telefoni se većinom proizvode u Kini, naprimjer, pa bi bilo kakve kontrole na izvoz komponenti za pametne telefone funkcionisale samo ukoliko bi Kina bila voljna da ih provede. Peking bi mogao odbiti američke sankcije i izazvati Washington da se osveti, što bi otvorilo drugi front u finansijskom ratu velikih sila.

Kina je ranije poduzimala ponižavajuće korake kako bi izbjegla kršenje američkih sankcija. Kineske državne banke, naprimjer, odbile su otvoriti račune za izvršnu upraviteljicu regije Hong Kong Carrie Lam, nakon što joj je SAD nametnuo sankcije. Američke sankcije koje imaju šanšu da promijene računicu Kremlja bi, međutim, mogle bi natjerati Peking da ponovo razmisli. Ako je ikada postojalo pravo vrijeme za pokušati pokopati američku finansijsku moć, sada je pravi trenutak.

Ipak, u pogledu njihovog utjecaja na globalnu ekonomiju, oštre finansijske sankcije Rusiji mogle bi biti najveća upotreba sankcija otkako je SAD ciljao na japanske finansije i uvoz nafte prije Drugog svjetskog rata. Zato Rusija možda misli da SAD blefira kada joj prijeti dramatičnim sankcijama. Kremlj vjeruje da ima daleko veću toleranciju na rizik od američkih ili evropskih kolega.

Ako je Biden ozbiljan u vezi upotrebe sankcija da oblikuje rusku računicu, njegova administracija treba pooštriti svoje poruke. Američka administracija treba navesti imena ruskih banaka koje bi stavila na crnu listu, specifične transakcije koje bi zabranila, i kompanije koje bi bile u opasnosti da propadnu. Onda bi Kremlj mogao početi uzimati njene prijetnje sankcijama za ozbiljno.

©2022 Council on Foreign Relations, publisher of Foreign Affairs. All rights reserved. Distributed by Tribune Content Agency, LLC.

Stavovi izraženi u ovom tekstu autorovi su i ne odražavaju nužno uredničku politiku Al Jazeere.