FA: Zapadna Evropa i dalje ‘škripi’ na istočnom krilu NATO-a

Više od godinu od početka najvećeg kopnenog rata od 1945. godine, Evropa tek treba da se uozbilji u odbrani svoje istočne granice. Zapadnoevropski saveznici još uvijek ne čine dovoljno da zaštite istočne teritorije koje su ušle u NATO prije skoro dva desetljeća, piše A. Wess Mitchell u članku objavljenom na Foreing Affairsu (FA).

U početku bi ovo moglo zvučati kao iznenađujuća tvrdnja. Mjesecima je postojao stalni dotok izvještaja o tome kako se Evropa konačno budi pred prijetnjom iz Rusije. Na svom samitu u Madridu prošlog ljeta, NATO je otkrio planove za jačanje svoje istočne odbrane, uključujući povećanjem snaga visoke spremnosti NATO-a skoro deset puta i širenjem multinacionalnih borbenih grupa raspoređenih u Poljskoj i baltičkim državama u formacije veličine brigade (povećanje sa oko 1500 do 5000 vojnika na svakoj lokaciji).

Ali godinu dana kasnije, ta obećanja ostaju uglavnom neispunjena. Od početka rata u Ukrajini, prisustvo njemačkih snaga na istoku NATO-a povećalo se sa 653 vojnika na 2225; francuskih sa 300 na 969; i nizozemskih sa 270 na 595. (Italija je, u međuvremenu, povećala broj vojnika sa 350 na 385.) Sveukupno, ovo može zvučati kao impresivan broj, sve dok se ne uzme u obzir da su u istom periodu Sjedinjene Američke Države povećale svoje prisustvo u istočnoj Evropi sa 5000 na blizu 24000 vojnika, istočne članice NATO-a poduzele su historijske nadogradnje zbog kojih će Poljska uskoro posjedovati više tenkova nego cijela zapadna Evropa zajedno, a u Ukrajini je trenutno gotovo svaki vojno sposobni muškarac, i mnoge žene, naoružan, piše Mitchell.

Korijeni suzdržanosti

Zabrinutost zapadne Evrope u vezi istoka NATO-a ima duboke korijene. Neposredno nakon Hladnog rata, u glavnim gradovima zapadne Evrope pojavila se zabrinutost da bi isuviše hrabar ulazak u teritorije bivšeg Varšavskog pakta izazvao rusko neprijateljstvo. Francuska je posebno bila hladna oko proširenja, a Njemačka je favorizirala prijem Češke, Mađarske i Poljske (Slovačka je došla kasnije), ali je dijelila želju da se izbjegne antagoniziranje Rusije, navodi se u tekstu objavljenom na stranici Foreign Affairsa.

Godine 1997, uglavnom kao rezultat ovih zabrinutosti, alijansa je pregovarala o Osnivačkom aktu NATO-Rusija. Suprotno ruskim tvrdnjama, ovaj dokument nije predstavljao odricanje od širenja NATO-a. Međutim, ono što jeste uradio bilo je obećanje da će lagano koračati na istoku. Alijansa je obećala da će se „u trenutnom i predvidivom sigurnosnom okruženju“ NATO fokusirati na „sposobnost za pojačanje, a ne na dodatno trajno stacioniranje značajnih borbenih snaga“. I pristala je na takozvana tri „bez“ – „bez namjera, bez planova i bez razloga“ za postavljanje nuklearnog oružja na istočnu teritoriju.

Nije teško razumjeti šta su kreatori politike mislili u to vrijeme: željeli su stvoriti prostor za dijalog s Rusijom čak i kada se NATO kretao na istok. Ali iako se sigurnosno okruženje dramatično promijenilo, NATO je nastavio djelovati po staroj formuli. Prvi veliki potres dogodio se kada je Rusija napala Ukrajinu 2014. Nakon toga, NATO je odgovorio formiranjem Poboljšanog naprednog prisustva (eFP)—četiri multinacionalne borbene grupe raspoređene širom Poljske i baltičkih država—i novom snagom visoke spremnosti. Ali i tada je bilo oklijevanja oko kršenja Osnivačkog akta. Ukupan broj uključenih (u početku, blizu 3000) ostao je simboličan. Čak i kada je okupacija Krima pokazala kako bi iznenada Rusija mogla napasti, naglasak NATO-a ostao je na „sposobnosti za pojačanje“ nakon što je izbila kriza, piše Mitchell.

Obećanja na papiru

Sličan proces odvijao se od početka rata u Ukrajini. NATO se osnažio na više korisnih načina: pokrenuo je uključivanje Finske i Švedske kao budućih članica, proširio eFP u ukupnom broju i geografskoj pokrivenosti, i obećao da će obnoviti i proširiti snage visoke spremnosti sa 40 000 na 300 000, što je popraćeno novim modelom snaga i novim regionalnim odbrambenim odgovornostima. Ali većina ovoga ostaje na papiru. Godinu i po dana nakon početka rata, činjenice na terenu na istočnom krilu NATO-a nisu dramatično drugačije nego što su bile prije. Tamo gdje je došlo do promjena, potaknule su ih Sjedinjene Američke Države, koje su proširile svoje borbeno spremne snage u istočnoj Evropi i preuzele vodstvo u nadogradnji svoje borbene grupe eFP u Poljskoj.

Odgovor drugih zapadnih saveznika bio je mnogo sporiji. Uzmite Njemačku naprimjer. Uoči samita u Madridu, litvanski predsjednik i njemački kancelar objavili su zajedničko saopštenje u kojem potvrđuju njemačke planove za postavljanje brigade u Litvaniji. Ali potom se činilo da je Berlin povukao obećanje. Njemački ministar odbrane je u jednom trenutku sugerisao da vrijeme i obim svakog povećanja njenog vojnog prisustva ovise o NATO-u i da Njemačka planira „ostati fleksibilna po tom pitanju“, što je izazvalo zaprepaštenje u Vilniusu. Berlin je ipak nedavno ponovo potvrdio svoju namjeru da ispuni obećanje, ali vremenski okvir ostaje nejasan, piše Mitchell.

Ili Francuska, naprimjer. U mjesecima nakon Madrida, Francuska je poslala bataljon svojih najboljih tenkova i sistema protivzračne odbrane u Rumuniju, čime je svoje ukupno prisustvo u toj državi povećala na blizu 750 vojnika. Ali nekoliko dana nakon što su to učinili, počeli su da se pojavljuju izvještaji da neadekvatna rumunska infrastruktura ometa raspoređivanje. Kao i sa njemačkom situacijom u Litvaniji, nema naznaka kada Francuska planira učiniti više.

U oba slučaja, neposredna prepreka je infrastruktura, koja je manje razvijena na istočnom krilu nego u zapadnoj Evropi. Sposobnosti dotičnih saveznika također nedostaju u nizu dobro dokumentovanih aspekata; nedavni izvještaji ukazuju da posebno njemačka vojska nije u poziciji da rasporedi značajne snage bilo gdje, čak ni u susjedstvu.

Ali dublji problem ostaje politička volja. Bez sumnje, zapadnoevropski saveznici pričaju kako im je cilj jača odbrana istočne strane. Nedavno predstavljena njemačka strategija nacionalne sigurnosti, naprimjer, proglašava da će Njemačka „uložiti ciljane napore da proširi svoje vojno prisustvo na savezničkoj teritoriji i postavi ga na trajniju osnovu“. Na sličan način, francuska vlada se nedavno, uspješno, borila za velika povećanja izdataka za odbranu zasnovana na potrebi da učini više za odbranu Evrope.

Ipak, iza kulisa, velike zapadne prijestolnice su se zalagale za to da se nove istočne obaveze drže u granicama kojima se može upravljati. Precizni razlozi su različiti. U slučaju Njemačke, naprimjer, postoje razumljive kulturološke averzije, ukorijenjene u historiji dvadesetog stoljeća, prema raspoređivanju vojne moći u istočnoj Evropi, kao i ustavna ograničenja koja komplikuju bilateralne aranžmane kakve je SAD koristio u Poljskoj.

Istočne zablude

Temeljni problem, međutim, i dalje je razilaženje po pitanju percepcije prijetnji. Stanovnici zapadne Evrope još ne osjećaju da visok stepen opasnosti dolazi od Rusije. U Njemačkoj je teško mobilizirati javnu podršku za redovnu povećanu potrošnju na odbranu i uvjeriti mlade ljude da se prijave za služenje na Baltiku; to su ideje koje politički teško prolaze. I iako ne postoje analogna vojno osjetljiva pitanja u Francuskoj, tamo i dalje smatraju da veća prijetnja dolazi iz Sahela prije nego iz prevlake Suwalki (kopneni koridor koji povezuje rusku enklavu Kaljiningrad sa  Rusijom, razdvajajući baltičke države od Poljske).

Ideja o eventualnom povratku političkom dijalogu sa Rusijom također zadržava veću privlačnost u zapadnoj Evropi nego što je to slučaj u državama koje su bliže sukobu. Paradoks je u tome da su porazi ruske vojske u Ukrajini intenzivirali ovakav način razmišljanja: zašto se izlagati neugodnostima i troškovima povećavanja odbrane NATO-a na istoku, razmišljaju oni, kada su se Ukrajinci za to pobrinuli i Rusija će ostati slaba u doglednoj budućnosti?

Ništa od ovoga ne znači da se osporava pomoć koju su zapadnoevropski saveznici pružili Ukrajini ili da se minimiziraju ograničenja koja ih sputavaju da učine više, piše Mitchell. Poenta je, prije, u tome da ispod naslova povećanih budžeta i novih intelektualnih brigada ostaje oštra realnost u suštini dvoslojnog saveza u kojem SAD i istočne članice snose najveći teret rizika, a da potonje ne uživaju iste privilegije pretpostavke o mogućnosti da ugosti veliko, stalno prisustvo vojnika koje je prošireno na svaku članicu koja je pristupila NATO-u prije 1997.

To je veliki problem iz dva razloga. Prvo, iskustvo Ukrajine sugeriše da budući rat s Rusijom možda neće ići u prilog sadašnjeg stava NATO-a o dubinskoj odbrani, koji se oslanja na kombinaciju umjerenog prisustva i obećanja pojačanja. Kada se jednom zauzme, teritoriju može biti teško povratiti. Prepoznajući ovu činjenicu, NATO je prihvatio strategiju odvraćanja poricanjem koja ima za cilj sprečavanje agresije tamo gdje se ona dogodi – ili kako je to rekao generalni sekretar NATO-a Jens Stoltenberg, braneći „svaki kvadratni centimetar“ teritorije NATO-a. Ipak, takva strategija funkcioniše samo ako NATO ima značajno prisustvo u borbi protiv osvajanja od samog početka. Zatim, buduća kriza na istočnom krilu Evrope mogla bi se dogoditi u trenutku kada je SAD vezan za Aziju. Nedavne procjene govore da bi Rusija mogla nadoknaditi svoje gubitke iz rata i obnoviti svoju vojsku za samo dvije godine. U scenariju dva fronta, NATO će i dalje moći računati na američke snage, ali će se neizbježno morati više oslanjati na evropske konvencionalne snage nego što to sada čini.

Buđenje

Rat u Ukrajini predstavlja rijetku i kratkotrajnu priliku za adresiranje geografske neravnoteže rizika u NATO-u. Washington i saveznici koji slično razmišljaju trebaju maksimalno iskoristiti ovaj trenutak, kako bi naveli NATO da ukine samonametnuta ograničenja koja su pratila povećanja nakon Hladnog rata.

Prije svega, krajnje je vrijeme da se poništi Osnivački akt NATO-Rusija. Iako je to očito mrtvo slovo na papiru, ovaj akt nastavlja bacati sjenu na pregovore unutar NATO-a da se pojača istočno krilo. Dobra polazna tačka bila bi zalaganje za deklaraciju na samitu koji se iduće sedmice održava u Vilniusu da alijansa smatra da „trenutni i dogledni“ uslovi iz 1997. više nisu aktuelni. NATO bi također trebao raditi na postizanju konsenzusa nad povlačenjem samoobavezujućeg obećanja, dogovorenog prije Osnivačkog akta, koji je ograničio raspoređivanje na istoku na nivo brigade. Čitava poenta tog obećanja bila je da se otvori put pravno obavezujućim ograničenjima u prilagođenom Ugovoru o konvencionalnim oružanim snagama u Evropi, koji se nikada nije materijalizovao. Uklanjanje ovih ograničenja otvorit će put NATO-u da se kreće ka većim stalnim raspoređivanjem u narednim godinama

Osim tog, SAD bi trebao podsticati Evropsku uniju da posveti više resursa poboljšanju infrastrukture u istočnoj Evropi. Prošle godine je Brisel srezao predloženi budžet za takve projekte. Nadovezujući se na uspješno infrastrukturno partnerstvo s Poljskom „Ramstein East“, Washington bi trebao tražiti načine da udruži američke i projekte Evropske unije, osiguravajući odgovarajuća sredstva za ključne projekte, naprimjer, i uključivanjem veza zapadnoevropskih saveznika u svojim operacijama u Poljskoj. Bidenova administracija bi se također trebala prestati protiviti uključivanju Poljske u program NATO-a o dijeljenju nuklearnog oružja. Tri „bez“ potječu iz vremena zabrinutosti zbog moguće pretjerane reakcije Kremlja na jednostranu nuklearizaciju. S obzrim da je Rusija rasporedila nuklearno oružje u Bjelorusiju i prijeti da će ga upotrijebiti u Ukrajini, selektivnim širenjem NATO-ovog programa dijeljenja nuklearnog oružja poslali bi zakašnjelu poruku da se NATO neće pridržavati samonametnutih restrikcija, ako neće ni Rusija.

Privatno, Washington bi trebao podsticati svoje zapadnoevropske saveznike da se posvete jačanju svojih bilateralnih i multilateralnih raspoređivanja na istočnom krilu, primjenjujući NATO-ovu politiku odvraćanja uskraćivanjem. Poruka bi trebala biti da je lokacija savezničkih trupa, a ne samo postotak potrošnje na odbranu, ključno mjerilo. SAD bi trebao jasno dati do znanja unutar NATO-a da će se američka podrška pridruživanju Ukrajine NATO-u povećati shodno spremnosti njegovih saveznika da odbace staru formulu samonametnutih ograničenja na prethodne krugove novih sudionika. Da bi se formirala snažna utvrda na istoku Evrope potrebno je da SAD uključi Ukrajinu u defanzivno područje koje predvodi SAD. Ako će Ukrajina jednog dana biti članica NATO-a, ostatak istočnog krila alijanse mora biti odbranjiv, uključujući i kroz znatne lokalne i savezničke snage i stalne baze sa ne samo američkim snagama već i onim drugih saveznika.

Mnogo prije ruske okupacije Krima 2014, istočni saveznici NATO-a i neki ljudi u Washingtonu počeli su ukazivati na činjenicu da je istok Evrope nedovoljno odbrambeno osiguran, čime izaziva rusku proždrljivost, piše Mitchell. To nije bila popularna poruka u to vrijeme. Ali ruska invazija na Ukrajinu trebala bi konačno raspršiti iluzije da će držanje znatnih NATO snaga zapadno od Njemačke voditi ka bilo čemu drugom do vojnom oportunizmu Rusije.  U međuvremenu, sposobnost SAD-a da se nosi sa indopacifičkom regijom zavisi od snažnih odbrana u istočnoj Evropi. Ako najbogatije i najmnogoljudnije države u Evropi ne učine sve da pomognu SAD-u da učini teritoriju NATO-a odbranjivom u mjestima koja su izvan njihovih uobičajenih zona komfora, one u tom slučaju neće izvršiti svoju dužnost što će im se vratiti i progoniti cijelu alijansu dugo nakon što se završi rat u Ukrajini.