FP: Koji NATO nam je potreban?

U svijetu stalne promjene, izdržljivost transatlantskog partnerstva se izdvaja. NATO je stariji od mene, a ni ja nisam mlad, piše za magazin Foreign Policy Stephen M. Walt.

Postoji duže nego što je kraljica Elizabeth II vladala Velikom Britanijom. Njegov prvobitni moto – „držati Sovjetski savez van, Amerikance unutar i Nijemce dolje“ – manje je relevantan nego što je bio (bez obzira na ruski rat u Ukrajini), no ipak izaziva poštovanje na obje strane Atlantika.

“Ako ste ambiciozan političar koji se nada da će ostaviti trag u Washingtonu, Berlinu, Parizu, Londonu itd, naučiti hvaliti izdržljive vrline NATO-a i dalje je pametan potez u karijeri”, navodi Walt.

Ova dugovječnost, dodaje, posebno je izuzetna kada se uzme u obzir koliko toga se promijenilo otkako je osnovan NATO i ideja „transatlantske zajednice“ počela poprimati oblik. Varšavskog pakta više nema, a Sovjetski savez se raspao. Sjedinjene Američke Države su provele više od 20 godina vodeći skupe i bezuspješne ratove na Bliskom istoku. Kina se uzdigla od siromašne nacije s malim globalnim utjecajem u drugu najmoćniju državu na svijetu, a njeni lideri teže ka još većoj globalnoj ulozi u budućnosti. I Evropa je prošla kroz duboke promjene: promjena demografske slike, višestruke ekonomske krize, građanski ratovi na Balkanu i, u 2022. destruktivni rat koji će izgleda potrajati neko vrijeme.

Bez sumnje, „transatlantsko partnerstvo“ nije bilo sasvim statično. NATO je primao nove članice kroz svoju historiju, počevši sa Grčkom i Turskom 1952, zatim Španijom 1982, a potom nizom sovjetskih saveznika od 1999, i najnovije, Švedskom i Finskom. Raspored obaveza unutar saveza je također varirao; većina Evrope je srezala potrošnju na odbranu nakon završetka Hladnog rata. Osim toga, NATO je prošao kroz različite promjene doktrina, neke važnije, neke manje važne.

Vrijedi, stoga, postaviti pitanje koji će oblik ovo transatlantsko partnerstvo poprimiti u budućnosti. Kako bi trebalo definisati misiju i rasporediti odgovornosti? Kao i sa zajedničkim fondom, raniji uspjeh nije garancija za budući nastup, zbog čega će pametni portfolio menadžeri koji traže najbolje vraćanje ulaganja prilagoditi sredstva fonda promjenjljivim uslovima. Uzimajući u obzir prošle promjene, trenutne događaje i moguće buduće okolnosti, koja široka vizija bi trebala oblikovati ovo transatlantsko partnerstvo u budućnosti, pod pretpostavkom da nastavi postojati?

Meni najmanje četiri različita modela padaju na um.

Prvi model: nastavak po starom

Jedan očigledan pristup – i uzimajući u obzir birokratsku rigidnost i politički oprez, možda najvjerovatniji – jeste da se trenutni aranžmani ostave manje-više netaknuti i da se promijeni što je manje moguće. U ovom modelu, NATO bi ostao prvenstveno fokusiran na evropsku sigurnost (kako je implicirano u pridjevu „sjevernoatlantski“ u imenu). SAD bi za Evropu ostao „onaj koji prvi odgovara na krizu“ i neprikosnoveni lider Saveza, kao što je bio tokom ukrajinske krize. Podjela obaveza bi i dalje bila iskrivljena: američke vojne sposobnosti bi i dalje zasjenjivale evropske, a SAD kao krovna nuklearna sila i dalje bi pokrivala ostale članice Saveza. Misija „izvan granica NATO-a“ bila bi manje naglašena u korist obnovljenog fokusa na Evropi, odluka koja ima smisla u svjetlu razočaravajućih rezultata prošlih avantura NATO-a u Afganistanu, Libiji i na Balkanu.

Budimo pošteni, ovaj model ima neke očigledne vrline. Poznat je i drži evropski „američki umirivač“ na mjestu. Evropske države neće morati birnuti o sukobima koji bi mogli izbiti među njima dok je SAD još tu da upotrijebi zviždaljku i prekine svađe. Evropske vlade koje ne žele platiti troškove ponovnog naoružavanja na štetu svojih darežljivih socijalnih država bit će sretne da dopuste SAD-u da ponese znatno veći dio tereta, a države najbliže Rusiji ponajviše će željeti snažnu američku sigurnosnu garanciju. Postojanje jasnog lidera Saveza sa nesrazmjernim sposobnostima olakšat će brže i dosljednije donošenje odluka unutar onoga što bi u protivnim mogla biti nezgrapna koalicija. Stoga, postoje dobri razlozi zbog kojih zakleti zagovornici Saveza viču “uzbuna” kad god neko predloži mijenjanje ove formule.

Pa ipak, model nastavak po starom ima i neke ozbiljne nedostatke. Najočitiji je oportunistički trošak: cijena toga da je SAD zaštitnik Evrope jeste to što je teže Washingtonu da posveti dovoljno vremena, pažnje i resursa Aziji, gdje su prijetnje za ravnotežu moći znatno veće, a diplomatska okolina posebno komplikovana. Snažna američka posvećenost Evropi može ublažiti izvjesne potencijalne uzroke sukoba tamo, ali nije spriječila ratove na Balkanu 1990-ih, a nastojanje SAD-a da se Ukrajina dovede u zapadnu sigurnosnu orbitu pomoglo je da se potakne trenutni rat. To niko na Zapadu nije namjeravao, naravno, ali rezultati su važni. Nedavni ukrajinski uspjesi na ratištu izuzetno su zadovoljavajući, i nadam se da će se nastaviti, ali za sve bi bolje bilo da do rata nije ni došlo.

Štaviše, model nastavak po starom podstiče Evropu da ostane ovisna o američkoj zaštiti i doprinosi općenitom samozadovoljstvu i manjku realizma u ponašanju evropske vanjske politike. Ako ste sigurni da će vam najmoćnija svjetska sila priteći u pomoć čim postane opasno, lakše je ignorisati rizike pretjerane ovisnosti o stranim energetskim zalihama i biti previše tolerantan prema autoritarizmu koji je bliže Evropi. I iako gotovo niko ne želi to priznati, ovaj model ima potencijal da uvuče SAD u periferne sukobe koji ne moraju uvijek biti ključni za sigurnost ili prosperitet SAD-a. U najmanju ruku, model nastavak po starom više nije pristup koji trebamo prihvatiti nekritički.

Drugi model: međunarodna demokratija

Drugi model za transatlantsku sigurnosnu saradnju naglašava zajednički demokratski karakter (većine) članica NATO-a i sve veći jaz između demokratija i autokratija (posebno Rusije i Kine). Ova vizija stoji iza nastojanja Bidenove administracije da naglasi zajedničke demokratske vrijednosti i njenu otvoreno izrečenu želju da dokaže da demokratija i dalje može biti bolja od autokratije na globalnoj pozornici. Savez demokratskih fondacija bivšeg generalnog sekretara NATO-a Andersa Fogha Ramussena odražava sličnu koncepciju.

Za razliku od prvog modela, koji je fokusiran prvenstveno na evropsku sigurnost, ova koncepcija transatalntskog partnerstva obuhvata širu globalnu agendu. Savremenu svjetsku politiku zamišlja kao ideološko nadmetanje između demokratije i autokratije i vjeruje da se ova borba mora voditi na globalnom nivou. Ako se SAD „okreće“ prema Aziji, onda tako trebaju učiniti i njegovi evropski partneri, ali za širu svrhu odbrane i promocije demokratskih sistema. U skladu s tom vizijom, njemačka nova Indopacifička strategija poziva na jačanje veza s demokratijama iz te regije, a njemački ministar odbrane nedavno je najavio prošireno pomorsko prisustvo tamo u 2024. također.

Ovu viziju odlikuje jednostavnost – demokratija je dobra, autokratija je loša – ali njene mane su brojnije od vrlina. Za početak, takav okvir će nužno iskomplikovati odnose sa autokratijama koje su SAD i/ili Evropa odlučile podržati (kao što je Saudijska Arabija ili druge zaljevske monarhije, ili potencijalni azijski partneri poput Vijetnama), i izložiti transatlantsko partnerstvo optužbama za rašireno licemjerstvo. Osim tog, podjela svijeta na prijateljske demokratije i neprijateljske diktature nužno će ojačati veze između diktatura i obeshrabriti demokratije da koriste taktiku zavadi pa vladaj. Iz ove perspektive gledano, treba nam biti drago što tadašnji američki predsjednik Richard Nixon i njegov savjetnik Henry Kissinger nisu usvojili ovaj okvir 1971, kada je njihovo približavanje maoističkoj Kini dalo Kremlju novi razlog za glavobolju.

Najzad, stavljanje demokratskih vrijednosti u prvi plan, rizikuje se da se transatlantsko partnerstvo pretvori u krstašku organizaciju koja pokušava posijati demokratiju gdje god može. Koliko god taj cilj zvučao poželjno u apstraktnom kontekstu, proteklih 30 godina je pokazalo da nijedna članica Saveza ne zna kako to efikasno raditi. Izvoziti demokratiju iznimno je teško i obično ne uspijeva, posebno kada je autsajderi pokušaju nametnuti silom. A imajući na umu loše stanje demokratije u nekim od trenutnih članica NATO-a, usvojiti ovo kao primarni raison d'etre Saveza čini se krajnje donkihotovskim.

Treći model: Globalni savez vs. Kina

Treći model je dosta sličan drugom, ali umjesto organizovanja transatlantskih odnosa oko demokratije i drugih liberalnih vrijednosti, on želi uključiti Evropu u šira nastojanja SAD-a da suzbije Kinu u usponu.  U suštini, on želi ujediniti multilateralne evropske partnere Amerike sa bilateralnim centraliziranom aranžmanima koji već postoje u Aziji, i pomoći evropskom potencijalu moći da parira jedinom ozbiljnom takmacu s kojim će se SAD vjerovatno suočiti još dugi niz godina.

Na prvi pogled, ovo je privlačna vizija, i može se ukazati na sporazum AUKUS između SAD-a, Velike Britanije i Australije kao na ranu manifestaciju ovoga. Kao što je Michael Mazarr iz Rand Corp. nedavno primijetio, sve je više dokaza da Evropa više ne posmatra Kinu kao unosno tržište i vrijednog investicionog partnera, i počinje „meki balans“ protiv nje. Iz čisto američke perspektive, bilo bi veoma poželjno da se evropski ekonomski i vojni potencijal suprotstavi glavnom američkom izazivaču.

No, postoje dva očita problema vezana za ovaj model. Prvo, države balansiraju ne samo protiv sila, već protiv prijetnji, i geografija igra ključnu ulogu u tim procjenama. Kina možda jeste sve moćnija i ambicioznija, ali njena vojska neće marširati preko Azije i napasti Evropu, niti će njena mornarica ploviti oko svijeta i blokirati evropske luke. Rusija je daleko slabija od Kine, ali je bliža, i njeno nedavno ponašanje zabrinjava čak i ako su njeni postupci nerazborito otkrili njena vojna ograničenja. Stoga se može očekivati najblaže meko balansiranje od Evrope i nikakav ozbiljan napor da se suprostavi Kini.

Evropske članice NATO-a nemaju vojni kapacitet da utječu na ravnotežu moći u Indopacifičkoj regiji na bilo kakav značajan način, i vjerovatno se na tom polju uskoro ništa neće promijeniti. Rat u Ukrajini može navesti evropske države da se ozbiljno pozabave obnavljanjem svojih vojnih snaga, konačno, ali većina njihovih napora bit će usmjerena na nabavku kopnenih, zračnih i nadzornih sposobnosti osmišljenih da odvraćaju i brane se od Rusije. To ima savršenog smisla iz perspektive Evrope, ali većina ovih snaga bila bi nerelevantna za bilo kakav sukob koji bi uključivao Kinu. Slanje nekoliko njemačkih fregata u indopacifičku regiju može biti dobar način da se signalizira iskazani interes Njemačke za sigurnosno okruženje tamo koje se razvija, ali neće izmijeniti regionalnu ravnotežu snaga niti napraviti veliku razliku u kineskim proračunima.

Evropa može pomoći u balansiranju Kine na druge načine, naravno, pomažući u obuci stranih vojnih snaga, prodajući oružje, učestvujući u regionalnim sigurnosnim forumima, i SAD treba pozdraviti takva nastojanja. Ali niko ne treba očekivati od Evrope da bi mogla doprinijeti čvrstom balansiranju na indopacifičkom ratištu. Pokušaj da se slijedi ovaj model recept je za razočarenje i povećanu transatlantsku ogorčenost.

Četvrti model: Nova podjela rada

Znali ste da ovo slijedi: mislim da je ovo pravi model. Kao što sam i ranije tvrdio, optimalni budući model za transatlantsko partnerstvo je nova podjela rada, u kojoj Evropa preuzima primarnu odgovornost za vlastitu sigurnost, a SAD posvećuje mnogo veću pažnju indopacifičkoj regiji. Sjedinjene Američke Države bi i dalje formalno bile član NATO-a, ali umjesto da budu prvi koji će reagovati ukoliko neko napadne Evropu, postali bi saveznik za slučaj krajnje nužde. Od sada, SAD bi planirao da se vrati na kopno u Evropi samo ako bi se regionalna ravnoteža moći dramatično promijenila, ali ne prije toga.

Ovaj model ne može biti implementiran preko noći i o njemu treba pregovarati u duhu saradnje, a SAD treba pomoći svojim evropskim partnerima da osmisle i nabave vojnu opremu koja im je potrebna. Iz razloga što će mnoge od ovih država uraditi sve da uvjere SAD da ostane, Washington mora jasno dati do znanja da je ovo jedini model koji će podržati. Sve dok evropske članice NATO-a ne budu vjerovale da će biti prepuštene same sebi, njihova riješenost da poduzmu nužne korake ostat će slabašna, a odustajanje od obećanja je za očekivati.

Za razliku od Donalda Trumpa, čije su hvalisanje i bahatost dok je bio američki predsjednik, uzalud nervirale saveznike, Joe Biden je u idealnoj poziciji da započne ovaj proces. Ima dobro zasluženu reputaciju predanog atlantiste, tako da se zalaganje za novu podjelu rada ne bi doživjelo kao znak ogorčenosti ili ljutnje. On i njegov tim imaju jedinstvenu poziciju da kažu našim evropskim partnerima da je ovaj korak u dugoročnom interesu svih nas. Podsjećam vas, ne očekujem da će Biden i ostali poduzeti ovaj korak, zbog razloga koje sam objasnio na drugim mjestima, ali bi trebali.